Bundestagswahl

Die Wahlrechtsgrundsätze für die Wahl zum Deutschen Bundestag sind in Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG verankert. Sie schützen sowohl das aktive Wahlrecht, also das Recht der Wähler, ihre Stimme abzugeben, als auch das passive Wahlrecht, also das Recht der Kandidaten, sich zur Wahl zu stellen. Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG enthält mehrere Wahlrechtsgrundsätze.

Die Unmittelbarkeit der Wahl bedeutet, dass zwischen der Wahlentscheidung des Bürgers und der eigentlichen Wahl keine weitere Entscheidung durch andere Personen geschaltet sein darf. Anders als etwa beim Wahlmännersystem in den USA wählen die Bürger ihre Abgeordneten also direkt.

Die Freiheit der Wahl verlangt, dass kein Zwang, kein Druck und keine staatliche Einflussnahme auf die Wahlentscheidung ausgeübt werden darf.

Die Geheimheit der Wahl gewährleistet, dass keinem anderen bekannt wird, wie jemand wählen will, wählt oder gewählt hat.

Die Öffentlichkeit der Wahl, die sich aus Art. 38, 20 Abs. 1 GG ergibt, sichert die öffentliche Überprüfbarkeit des Wahlvorgangs.

Die Allgemeinheit der Wahl besagt, dass grundsätzlich alle Bürger an der Wahl teilnehmen können und kein unberechtigter Ausschluss von Staatsbürgern erfolgen darf, etwa bestimmter Bevölkerungsgruppen.

Schließlich verlangt die Gleichheit der Wahl eine formale Gleichheit, die sich nicht nur auf den Wahlakt selbst bezieht, sondern auch auf die Wahlvorbereitung, die Wahlwerbung und die Wahlkampfkostenerstattung erstreckt. Aus dem Grundsatz der Gleichheit folgen drei wichtige Ausprägungen. Zunächst die Zählwertgleichheit: Jeder Wähler hat die gleiche Anzahl an Stimmen, und jede Stimme hat bei der Auszählung den gleichen Wert. Ein Klassenwahlrecht, bei dem bestimmte Stimmen mehr zählen als andere, wäre damit unvereinbar. Sodann die Erfolgswertgleichheit: Jede Stimme muss die gleiche rechtliche Erfolgschance im Vergleich zu anderen Stimmen haben. Und schließlich folgt aus Art. 38 Abs. 1, 21 Abs. 1 GG die Chancengleichheit der Parteien.

Die Bundestagswahl muss also unmittelbar, frei, geheim, öffentlich, allgemein und gleich sein, wobei die Gleichheit insbesondere Zählwertgleichheit, Erfolgswertgleichheit und Chancengleichheit der Parteien umfasst.

Nicht jeder Eingriff in die Wahlrechtsgrundsätze ist automatisch verfassungswidrig. Allerdings unterscheidet sich der Rechtfertigungsmaßstab je nachdem, welcher Wahlrechtsgrundsatz betroffen ist.

Bei einem Verstoß gegen die Unmittelbarkeit, die Freiheit und die Geheimheit der Wahl gilt ein besonders strenger Maßstab. Ein solcher Verstoß lässt sich nur durch kollidierendes Verfassungsrecht rechtfertigen. Es muss also eine andere Norm mit Verfassungsrang existieren, die den Eingriff trägt. Diese drei Grundsätze genießen damit den höchsten Schutz unter den Wahlrechtsgrundsätzen.

Anders verhält es sich bei Verstößen gegen die Öffentlichkeit, die Allgemeinheit und die Gleichheit der Wahl. Hier ist der Rechtfertigungsmaßstab etwas weniger streng: Ein Verstoß kann durch zwingende verfassungsrechtlich legitimierte Gründe gerechtfertigt werden. Die Gründe müssen also nicht selbst im Verfassungstext stehen, aber sie müssen verfassungsrechtlich legitimiert und zudem zwingend sein.

Die Rechtfertigung von Verstößen gegen die Wahlrechtsgrundsätze hängt somit davon ab, welcher Grundsatz betroffen ist: Unmittelbarkeit, Freiheit und Geheimheit erfordern kollidierendes Verfassungsrecht, während bei Öffentlichkeit, Allgemeinheit und Gleichheit zwingende verfassungsrechtlich legitimierte Gründe genügen.

Das deutsche Wahlsystem zum Bundestag ist als personalisierte Verhältniswahl ausgestaltet, geregelt in § 1 Abs. 1 S. 2 BWG. Es handelt sich dabei um eine Kombination von Mehrheitswahl und Verhältniswahl, deren Einzelheiten sich aus §§ 4 ff. BWG ergeben. Um zu verstehen, warum der Gesetzgeber gerade diese Kombination gewählt hat, lohnt sich ein Blick auf die jeweiligen Vor- und Nachteile beider Systeme.

Bei der Mehrheitswahl, auch Persönlichkeitswahl genannt, wird ein Kandidat pro Wahlkreis direkt gewählt. Das hat den Vorteil, dass es Stabilität schafft und eine persönliche Beziehung zum Wahlkreis entsteht. Der gewählte Abgeordnete ist „sein" Wahlkreis, die Wähler wissen, wer sie vertritt, und der Abgeordnete fühlt sich seinem Wahlkreis verpflichtet. Der Nachteil liegt allerdings in einer mangelnden Erfolgswertgleichheit: Alle Stimmen, die für unterlegene Kandidaten abgegeben wurden, bleiben vollständig unberücksichtigt. Wer im Wahlkreis nicht gewinnt, geht leer aus, und die Wähler, die für diesen Kandidaten gestimmt haben, sind im Ergebnis nicht repräsentiert.

Bei der Verhältniswahl, also der Listenwahl, erfolgt die Sitzverteilung nach Listen. Ihr großer Vorzug liegt in der Erfolgswertgleichheit, denn die Sitzverteilung im Parlament bildet ein Spiegelbild des Parteiproporzes ab. Jede Stimme fließt in das Gesamtergebnis der jeweiligen Partei ein und hat damit grundsätzlich die gleiche rechtliche Erfolgschance. Der Nachteil besteht jedoch in einer drohenden Instabilität des Parlaments, weil eine Zersplitterung der Sitzverteilung droht. Wenn viele kleine Parteien Sitze erhalten, wird die Bildung stabiler Regierungsmehrheiten erheblich erschwert.

Die deutsche Lösung liegt in der Kombination beider Systeme: Das personalisierte Verhältniswahlrecht vereint die Vorteile der Mehrheitswahl, nämlich die persönliche Bindung der Abgeordneten an ihren Wahlkreis, mit den Vorteilen der Verhältniswahl, nämlich der gerechten Abbildung des Wählerwillens im Parteiproporz.

Das deutsche Wahlsystem ist also eine personalisierte Verhältniswahl, die Mehrheits- und Verhältniswahl kombiniert, um sowohl die Wahlkreisbindung als auch die Erfolgswertgleichheit zu gewährleisten.

Bei der Bundestagswahl hat jeder Wähler zwei Stimmen: die Erststimme und die Zweitstimme. Entgegen dem, was die Bezeichnung nahelegen könnte, ist die Zweitstimme die wichtigere Stimme. Denn die Zweitstimme ist maßgeblich für die Anzahl der Sitze einer Partei im Parlament. Sie bestimmt also, wie viele Abgeordnete eine Partei insgesamt in den Bundestag entsenden darf. Damit ist die Zweitstimme ausschlaggebend für die Mehrheitsverhältnisse im Bundestag, denn aus ihr ergibt sich, welche Partei wie stark vertreten ist und welche Koalitionen rechnerisch möglich sind. Insgesamt sind dabei 630 Sitze zu vergeben.

Die Erststimme hat demgegenüber eine andere Funktion. Sie ist maßgeblich dafür, welche Kandidaten einer Partei ins Parlament einziehen. Mit der Erststimme wählen die Bürger in 299 Wahlkreisen jeweils einen Direktkandidaten. Die restlichen Sitze, die einer Partei nach dem Zweitstimmenergebnis zustehen, werden über die Landeslisten vergeben.

Du kannst dir folgenden Merksatz einprägen: Die Zweitstimmen bestimmen die Anzahl der Sitze, die Erststimmen entscheiden nur, wer sie besetzt, und zwar nur soweit die Zweitstimmen das decken. Dieses Prinzip der Zweitstimmendeckung bedeutet, dass ein Direktmandat aus der Erststimme nur dann zum Tragen kommt, wenn es durch das Zweitstimmenergebnis der jeweiligen Partei gedeckt ist.

Die Zweitstimme ist also trotz ihres Namens die wichtigere Stimme, weil sie über die Sitzverteilung und damit über die Mehrheitsverhältnisse im Bundestag entscheidet.

Die Sitzverteilung im deutschen Bundestag vollzieht sich in mehreren konkreten Schritten, die sich auf zwei Ebenen aufteilen lassen: die Parteiebene und die Personenebene.

Auf der Parteiebene wird zunächst das Sitzkontingent jeder Partei berechnet, also wie viele Sitze jeder Partei insgesamt zustehen. Die Grundlage dafür bilden §§ 4, 5 BWG: Die Sitzanzahl pro Partei wird anhand des Zweitstimmenergebnisses der Partei berechnet. Dieser Vorgang gliedert sich in eine Oberverteilung und eine Unterverteilung. Bei der Oberverteilung nach § 4 Abs. 2, § 5 BWG werden die 630 Sitze bundesweit proportional auf die Parteien verteilt. Bei der Unterverteilung nach § 4 Abs. 3, § 5 BWG werden die einer Partei zustehenden Parteisitze auf die Landeslisten der Partei verteilt. Die Berechnung erfolgt dabei nach dem komplizierten Verfahren „Sainte-Laguë/Schepers", einem Divisorverfahren mit Standardrundung, dessen genaue Funktionsweise in der Klausur aber nicht beherrscht werden muss.

Auf der Personenebene geht es dann um die Vergabe der Sitze an konkrete Bewerber nach § 6 BWG. Zuerst gehen die Sitze an die Direktkandidaten eines jeden Bundeslandes, die im Wahlkreis mit relativer Mehrheit gewonnen haben, § 6 Abs. 1 BWG. Dabei werden innerhalb eines Landes die Wahlkreissieger der Partei nach sinkendem Erststimmenanteil sortiert, das heißt wer prozentual „stärker" gewann, steht oben, § 6 Abs. 1 S. 2 BWG. Diese Bewerber besetzen zuerst die der Landesliste zustehenden Sitze, solange genügend Zweitstimmen-Sitze vorhanden sind, also solange Zweitstimmendeckung besteht, §§ 1 Abs. 3 S. 2, 6 Abs. 1 S. 2–4 BWG. Sind alle Wahlkreisbewerber versorgt und stehen der Partei weitere Sitze zu, erfolgt die Zuteilung über die Landesliste an Listenbewerber gemäß § 6 Abs. 4 BWG.

Ein wesentliches Strukturmerkmal des aktuellen Wahlrechts ist die Deckelung der Bundestagsgröße auf 630 Sitze. Überhang- und Ausgleichsmandate wurden durch die Wahlrechtsreform abgeschafft. Stattdessen greift das Verfahren der Zweitstimmendeckung nach §§ 1 Abs. 3 S. 2, 6 Abs. 1 S. 2–4 BWG. Dieses wird problematisch, wenn bei einer Partei die Anzahl der Direktmandate nach den Erststimmen die Anzahl der Sitze nach den Zweitstimmen übersteigt. Es kommt dann zur Erschöpfung des Sitzkontingents: Reicht das Zweitstimmenergebnis nicht für alle Direktmandate, bekommen die Wahlkreissieger mit den schwächsten Erststimmenergebnissen keinen Sitz. Wahlkreisbewerber gewinnen ihren Sitz also nur bei ausreichender Zweitstimmendeckung. Die Folge ist eine Vakanz im Wahlkreis: Fehlt die Zweitstimmendeckung, bleibt der Wahlkreis ohne Abgeordneten, man spricht von einem „verwaisten Wahlkreis". Eine Ausnahme für Unabhängige sieht § 6 Abs. 2 BWG vor: Parteiunabhängige Wahlkreisbewerber erhalten bei relativer Mehrheit der Erststimmen im Wahlkreis direkt einen Sitz, ohne dass es auf eine Zweitstimmendeckung ankäme.

Zum rechtsgeschichtlichen Hintergrund: Das neue Wahlrecht ist im Juni 2023 in Kraft getreten mit dem Ziel der Verkleinerung des Bundestags und der Vorhersehbarkeit von dessen Größe. Zuvor war der Bundestag durch Überhang- und Ausgleichsmandate von der Regelgröße 598 auf bis zu 736 Sitze gewachsen und drohte infolge der fortschreitenden Zersplitterung der Parteienlandschaft noch viel größer zu werden. Das Problem nach altem Recht war folgendes: Wenn bei einer Partei die Anzahl der Direktmandate nach den Erststimmen die Anzahl der Sitze nach den Zweitstimmen überstieg, wurde die Anzahl der Bundestagssitze erhöht. Die Lösung bestand in Überhang- und Ausgleichsmandaten. Die betroffene Partei erhielt Überhangmandate nach § 6 Abs. 4 S. 2 BWG a.F., das heißt die Direktmandate blieben erhalten und die Partei hatte zunächst mehr Sitze, als ihr nach dem Zweitstimmenverhältnis zustanden. Um das Verhältnis nach Zweitstimmen wiederherzustellen, erhielten alle anderen Parteien entsprechend viele Ausgleichsmandate nach § 6 Abs. 5–7 BWG a.F. Dieses System führte zur unkontrollierten Aufblähung des Parlaments und wurde deshalb durch die Zweitstimmendeckung ersetzt.

Die Sitzverteilung im Bundestag erfolgt also zweistufig über Sitzkontingent und Personenvergabe, wobei seit der Reform 2023 das Prinzip der Zweitstimmendeckung gilt und Überhang- sowie Ausgleichsmandate abgeschafft sind.

Eine Partei muss grundsätzlich mindestens fünf Prozent der Zweitstimmen erreichen, um bei der Sitzverteilung im Bundestag berücksichtigt zu werden. Diese 5%-Sperrklausel ist in § 4 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 BWG geregelt und besagt, dass Stimmen für Parteien unter fünf Prozent bei der Sitzverteilung nach Landeslisten nicht berücksichtigt werden. Die Obergrenze der Sperrklausel liegt dabei bei fünf Prozent, was sich aus der Integrationsfunktion der Wahlen ergibt: Eine höhere Hürde wäre mit dem demokratischen Grundgedanken nicht mehr vereinbar.

Zunächst stellt sich die Frage, ob die Sperrklausel gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG verstößt. Das ist zu verneinen, da Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG als lex specialis den allgemeinen Gleichheitssatz verdrängt. Die Sperrklausel ist aber gleichwohl nicht unproblematisch, denn sie stellt eine Verletzung des Wahlgrundsatzes der Gleichheit der Wahl dar. Die Erfolgswertgleichheit wird eingeschränkt, weil Stimmen für Parteien unter fünf Prozent bei der Sitzverteilung schlicht unter den Tisch fallen. Ebenso wird die Chancengleichheit der Parteien beeinträchtigt, weil kleinere Parteien trotz erhaltener Stimmen keinen Sitz erhalten. Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Einschränkung liegt in der Gefahr der Zersplitterung der Sitzverteilung, wie sie in der Weimarer Republik zu beobachten war. Dort führte die Vielzahl kleiner Fraktionen zur Erschwerung einer stabilen Regierungsmehrheit und beeinträchtigte die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit des Parlaments erheblich.

Von der 5%-Sperrklausel gibt es allerdings eine Ausnahme, wenn eine Partei drei Direktmandate erhält. Dazu ist ein Blick in die Rechtsgeschichte hilfreich. Vor der Wahlrechtsreform 2023 galt die sogenannte Grundmandatsklausel nach § 6 Abs. 3 S. 1 Alt. 2 BWG a. F. Danach wurden die Stimmen einer Partei trotz 5%-Sperrklausel berücksichtigt, wenn die Partei drei Direktmandate erhalten hatte. Diese Grundmandatsklausel führte zwar zu einer Ungleichbehandlung, da die Stimmen nach Wahlkreisen bereits in den Direktmandaten berücksichtigt waren und durch die Zweitstimme gerade Kandidaten ohne Wahlkreisbezug über die Landeslisten in den Bundestag einzogen. Auch lag darin eine Verletzung des Wahlgrundsatzes der Gleichheit der Wahl, da sowohl die Erfolgswertgleichheit als auch die Chancengleichheit der Parteien eingeschränkt wurden. Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung wurde aber darin gesehen, dass eine Partei, die drei Direktmandate gewinnt, eine besondere Akzeptanz in der Bevölkerung genießt, also über eine erhöhte Integrationskraft verfügt. Daraus folge eine erhöhte Repräsentationsbedürftigkeit, die eine Gleichstellung mit „größeren Parteien" rechtfertige.

Nach einer Klage gegen die Wahlrechtsreform ergibt sich der aktuelle Stand der Rechtsprechung aus dem BVerfG-Urteil vom 30.07.2024 (BVerfG 2 BvF 1/23). Danach gilt § 4 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 BWG nach der Klage gegen die Wahlrechtsreform nur mit Maßgabe weiter: Parteien unter fünf Prozent bleiben nur dann bei der Sitzverteilung unberücksichtigt, wenn sie weniger als drei Direktmandate haben. Das Bundesverfassungsgericht hat die Grundmandatsklausel also im Ergebnis wieder in das geltende Recht hineingelesen.

Außerdem besteht daneben auch eine Ausnahme für Parteien nationaler Minderheiten nach § 4 Abs. 2 S. 3 BWG. Dieses Privileg für nationale Minderheiten bedeutet, dass solche Parteien von der 5%-Sperrklausel befreit sind, sofern sie genug Stimmen für ein Mandat haben. Das betrifft insbesondere den Südschleswigschen Wählerverband, den SSW, der die dänische Minderheit in Schleswig-Holstein vertritt.

Die 5%-Sperrklausel schränkt also die Gleichheit der Wahl ein, ist aber durch die Sicherung der parlamentarischen Handlungsfähigkeit gerechtfertigt, wobei Ausnahmen für Parteien mit mindestens drei Direktmandaten und für Parteien nationaler Minderheiten gelten.

Die Legislaturperiode des Bundestages ist unmittelbar mit dem Demokratieprinzip verknüpft. Denn das Demokratieprinzip erfordert periodische Wahlen, damit das Parlament in regelmäßigen Abständen eine neue demokratische Legitimation durch das Volk erhält. Die Frage ist allerdings, wie lang eine solche Legislaturperiode sein darf und wie kurz sie mindestens sein muss.

Nach unten hin gilt eine Grenze von mindestens vier Jahren. Diese Mindestdauer ist erforderlich, um eine effektive Arbeit des Bundestages zu gewährleisten. Ein kürzerer Zeitraum würde dazu führen, dass Gesetzgebungsvorhaben kaum sinnvoll zu Ende gebracht werden könnten und der Bundestag sich ständig im Wahlkampfmodus befände.

Nach oben hin liegt die Grenze bei maximal fünf bis sechs Jahren. Diese Obergrenze dient der demokratischen Rückkopplung: Sie soll sicherstellen, dass Volkswille und Parlamentswille nicht zu stark divergieren. Je länger eine Legislaturperiode dauert, desto größer wird die Gefahr, dass sich die politischen Überzeugungen der Bevölkerung seit der letzten Wahl erheblich verändert haben und das Parlament diese Veränderungen nicht mehr widerspiegelt.

Von besonderer Bedeutung ist die Frage, ob eine laufende Legislaturperiode verlängert werden darf. Eine solche Verlängerung einer laufenden Legislaturperiode stellt einen nicht zu rechtfertigenden Verstoß gegen das Demokratieprinzip dar. Der Grund liegt darin, dass die demokratische Legitimation des Parlaments nur so weit reicht wie die ursprüngliche Legislaturperiode. Im Verlängerungszeitraum wäre der Bundestag folglich nicht mehr demokratisch legitimiert, weil das Volk seine Zustimmung nur für den ursprünglich vorgesehenen Zeitraum erteilt hat.

Die Legislaturperiode muss also mindestens vier Jahre betragen, um effektives Arbeiten zu ermöglichen, und darf maximal fünf bis sechs Jahre dauern, um die demokratische Rückkopplung an den Volkswillen zu gewährleisten, wobei eine Verlängerung der laufenden Legislaturperiode stets unzulässig ist.

Die Wahlprüfung nach Art. 41 GG dient der Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Wahl und der Einhaltung der Wahlrechtsgrundsätze. Sie stellt sicher, dass nur rechtmäßig gewählte Abgeordnete ihr Mandat ausüben und der Bundestag ordnungsgemäß zusammengesetzt ist. Das Verfahren ist zweistufig ausgestaltet und durchläuft zunächst den Bundestag, bevor es zum Bundesverfassungsgericht gelangen kann.

Auf der ersten Stufe erfolgt die Prüfung durch den Bundestag gemäß Art. 41 Abs. 1 GG. Der Bundestag entscheidet also zunächst selbst darüber, ob bei der Wahl alles mit rechten Dingen zugegangen ist. Auf der zweiten Stufe kann diese Entscheidung des Bundestages durch das Bundesverfassungsgericht überprüft werden. Rechtsgrundlage hierfür sind Art. 41 Abs. 2 GG sowie §§ 13 Nr. 3, 48 BVerfGG. Das Verfahren wird durch eine Beschwerde über die Entscheidung des Bundestages eingeleitet. Dabei weist das Wahlprüfungsverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht Parallelen zum Organstreitverfahren auf, sodass Wissen aus dem einen Bereich auf den anderen übertragbar ist.

In der Begründetheit ist zu beachten, dass ein Fehler im Wahlverfahren nur dann relevant ist, wenn er Einfluss auf die Mandatsverteilung hat. Ein bloß formaler Verstoß, der sich im Ergebnis nicht auf die Sitzverteilung auswirkt, genügt also nicht. Darüber hinaus kann im Rahmen der Wahlprüfung inzident auch eine Prüfung des Wahlrechts selbst stattfinden, also ob die einschlägigen Normen des Bundeswahlgesetzes mit dem Grundgesetz vereinbar sind.

Die Entscheidung über die Wahlprüfung besteht in der Feststellung der Gültigkeit oder Ungültigkeit der Wahl beziehungsweise in der Anordnung einer teilweisen Wiederholung. Dabei ist im Wege der praktischen Konkordanz eine Abwägung zwischen den Auswirkungen des Wahlfehlers einerseits und dem Bestandsschutz der gewählten Volksvertretung andererseits vorzunehmen. Das bedeutet: Nicht jeder Wahlfehler führt automatisch zur Ungültigerklärung der gesamten Wahl. Eine Ungültigerklärung der Wahl kommt vielmehr nur dann in Betracht, wenn der Fortbestand der gewählten Volksvertretung unerträglich wäre. Diese hohe Schwelle trägt dem Umstand Rechnung, dass eine vollständige Neuwahl das demokratische System erheblich belasten würde und daher nur als letztes Mittel in Frage kommt.

Die Wahlprüfung nach Art. 41 GG ist also ein zweistufiges Verfahren, bei dem Wahlfehler nur relevant sind, wenn sie die Mandatsverteilung beeinflussen, und eine Ungültigerklärung der Wahl nur bei unerträglichem Fortbestand der gewählten Volksvertretung erfolgt.