Rechtsstaatsprinzip: Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, Art. 1 III, 20 III GG

Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, auch als Gesetzesbindung der Verwaltung bezeichnet, ergibt sich aus Art. 1 Abs. 3 und Art. 20 Abs. 3 GG. Er besagt, dass das Verwaltungshandeln an Gesetze gebunden ist. Die Verwaltung darf also nicht nach Belieben agieren, sondern ist bei allem, was sie tut, an die bestehenden gesetzlichen Regelungen geknüpft. Aus diesem Grundsatz folgt die Geltung zweier Teilprinzipien, nämlich des Gesetzesvorrangs und des Gesetzesvorbehalts. Die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung bedeutet somit, dass Verwaltungshandeln stets an Gesetze gebunden ist und sich in Gesetzesvorrang und Gesetzesvorbehalt konkretisiert.

Der Gesetzesvorrang ist eines der beiden Teilprinzipien der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Er bedeutet, dass eine Verwaltungsmaßnahme rechtswidrig ist, wenn sie gegen bestehende Gesetze verstößt. Kurz gesagt: Es darf kein Handeln gegen das Gesetz geben. Die Verwaltung muss sich also stets im Rahmen der geltenden Rechtsordnung bewegen und darf nicht gegen Normen verstoßen, die bereits existieren. Wenn beispielsweise ein Gesetz bestimmte Voraussetzungen für die Erteilung einer Baugenehmigung aufstellt, darf die Behörde diese Genehmigung nicht unter Missachtung dieser Voraussetzungen erteilen oder verweigern.

Der Gesetzesvorrang gilt dabei immer, also für jedes staatliche Handeln ohne Ausnahme. Es spielt zum Beispiel keine Rolle, ob die Verwaltung durch Verwaltungsakt, durch Rechtsverordnung oder durch schlichtes Verwaltungshandeln tätig wird – in jedem Fall muss sie bestehendes Recht beachten.

Der Gesetzesvorrang verbietet der Verwaltung somit jedes Handeln gegen das Gesetz und gilt ausnahmslos für sämtliches staatliches Handeln.

Der Gesetzesvorbehalt ist das zweite Teilprinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und lässt sich auf die Formel bringen: Kein Handeln ohne das Gesetz. Während der Gesetzesvorrang verbietet, gegen bestehende Gesetze zu verstoßen, verlangt der Gesetzesvorbehalt, dass für bestimmtes Verwaltungshandeln überhaupt erst eine gesetzliche Grundlage vorhanden sein muss.

Dabei ist danach zu differenzieren, ob es sich um Eingriffsverwaltung oder um Leistungsverwaltung handelt. Für die Eingriffsverwaltung gilt der Gesetzesvorbehalt immer. Das bedeutet: Jede Verwaltungsmaßnahme, die einen Eingriff in Grundrechte darstellt, erfordert eine Befugnisnorm als Ermächtigungsgrundlage. Möchte eine Behörde also beispielsweise eine Versammlung auflösen oder ein Gewerbe untersagen, braucht sie dafür stets eine gesetzliche Grundlage, die sie zu genau diesem Eingriff ermächtigt.

Bei der Leistungsverwaltung, also etwa bei der Vergabe von Subventionen, gilt hingegen ein abgeschwächter Gesetzesvorbehalt. Hier muss man zwischen dem „Wie" und dem „Ob" der Leistung unterscheiden. Für das „Wie" der Leistung ist keine normative Regelung erforderlich. Die Verwaltung kann die konkrete Ausgestaltung allein aufgrund interner Richtlinien oder durch Ermessensentscheidung vornehmen. Für das „Ob" der Leistung ist dagegen eine normative Grundlage erforderlich, wobei Innenrechtsregelungen wie etwa ein Haushaltsplan grundsätzlich ausreichend sind. Die Leistung muss zumindest im Haushaltsplan mit entsprechender Zweckbestimmung ausgewiesen sein. Eine gesetzliche Grundlage im eigentlichen Sinne ist aber ausnahmsweise dann nötig, wenn durch die Leistung ein Eingriff in Grundrechte Dritter erfolgt, etwa wenn ein Konkurrent durch die Subvention in die Insolvenz zu geraten droht.

Allerdings ist umstritten, ob im Bereich der Leistungsverwaltung eine Ermächtigungsgrundlage im Sinne eines formell-materiellen Gesetzes erforderlich ist, oder ob beispielsweise eine Andeutung im Haushaltsgesetz und deren Ausformung in einer Richtlinie als Ermächtigung für die Vergabe einer Subvention ausreicht. Hierzu werden drei Ansichten vertreten.

Nach einer ersten Ansicht ist keine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für Subventionen erforderlich. Dies soll der Flexibilität in der Leistungsverwaltung dienen, um ein effektives Reagieren auf Bedarfslagen zu ermöglichen. Diese Ansicht ist jedoch abzulehnen, denn auch im Bereich der Leistungsverwaltung sind Grundrechtseingriffe möglich. So kann etwa eine Subventionsvergabe nicht subventionierte Konkurrenten erheblich beeinträchtigen.

Nach der Lehre vom Totalvorbehalt ist für jede Verwaltungshandlung, also auch im Bereich der Leistungsverwaltung, eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage erforderlich. Auch diese Ansicht ist abzulehnen, da durch sie flexibles Verwaltungshandeln auch in unproblematischen Fällen verhindert wird.

Nach der vermittelnden Ansicht ist eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage nur bei „wesentlichen Subventionen" erforderlich, die erhebliche wirtschaftliche oder rechtliche Auswirkungen haben. Im Übrigen genügt eine implizite Ermächtigung durch allgemeinere Gesetze oder Richtlinien.

Der Gesetzesvorbehalt verlangt also eine gesetzliche Grundlage für Verwaltungshandeln, wobei er in der Eingriffsverwaltung strikt und in der Leistungsverwaltung abgeschwächt gilt.

Behördliche Warnungen durch Bundesbehörden werfen die Frage auf, ob hierfür eine besondere gesetzliche Ermächtigungsgrundlage erforderlich ist. Gemeint sind Fälle, in denen etwa ein Bundesministerium die Bevölkerung vor bestimmten Gefahren durch Private warnt, beispielsweise vor gesundheitsschädlichen Produkten. Solche behördlichen Warnungen von Bundesbehörden sind zulässig, und zwar ohne besondere bundesgesetzliche Ermächtigung. Das BVerfG hat in seiner sogenannten Glykolwein-Entscheidung Art. 65 GG als hinreichende Rechtsgrundlage angesehen. Die Begründung lautet, dass die Aufgabe der Staatsleitung solche Formen der Information bereits beinhaltet. Art. 65 GG, der die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers und die Ressortverantwortung der Bundesminister regelt, umfasst nach dieser Rechtsprechung also auch die Befugnis, die Öffentlichkeit über relevante Gefahrenlagen zu informieren und vor ihnen zu warnen. Behördliche Warnungen durch Bundesbehörden sind somit bereits auf Grundlage von Art. 65 GG als Teil der Staatsleitung zulässig, ohne dass es einer besonderen bundesgesetzlichen Ermächtigung bedarf.