Rechtsverordnung und Satzung

Rechtsverordnung und Satzung sind untergesetzliche Rechtsnormen der Exekutive mit Außenwirkung. Sie unterscheiden sich damit von der internen Verwaltungsvorschrift, die keine Außenwirkung entfaltet, sondern lediglich verwaltungsintern bindet.

Die Rechtsverordnung dient der weisungsgebundenen Erfüllung übertragener Aufgaben. Der Gesetzgeber überträgt hier seine Rechtssetzungsbefugnisse auf die Exekutive, damit diese in einem bestimmten Bereich selbst verbindliche Regelungen erlassen kann. Ein Beispiel hierfür sind Polizeiverordnungen, mit denen etwa abstrakt-generelle Ge- oder Verbote zur Gefahrenabwehr erlassen werden. Die Rechtsverordnung erfordert eine hinreichend bestimmte gesetzliche Ermächtigung nach Art. 80 Abs. 1 GG. Das bedeutet, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt sein müssen, damit die Exekutive nicht unkontrolliert Recht setzen kann.

Die Satzung hingegen ist das Regelungsinstrument in weisungsfreien Selbstverwaltungsangelegenheiten. Sie wird also nicht im Rahmen übertragener, weisungsgebundener Aufgaben erlassen, sondern dort, wo ein Verwaltungsträger eigenverantwortlich seine eigenen Angelegenheiten regelt. Auch die Satzung erfordert eine hinreichend bestimmte gesetzliche Ermächtigung, die das Satzungsrecht eröffnet. Ein wichtiges Beispiel ist die kommunale Satzungshoheit der Gemeinde, die sich aus Art. 28 Abs. 2 GG ergibt. Auf dieser Grundlage können Gemeinden etwa Bebauungspläne, Gebührensatzungen oder Benutzungsordnungen für öffentliche Einrichtungen erlassen.

Für die Abgrenzung zur Verwaltungsvorschrift kommt es darauf an, ob Außenverbindlichkeit gewollt ist. Soll die Regelung nach außen gegenüber dem Bürger verbindlich wirken, liegt eine Satzung vor. Sollen dagegen nur interne Ermessensrichtlinien aufgestellt werden, die lediglich die Verwaltung selbst binden, handelt es sich um eine Verwaltungsvorschrift ohne Außenwirkung.

Rechtsverordnung und Satzung sind also beide untergesetzliche Rechtsnormen mit Außenwirkung, wobei die Rechtsverordnung der weisungsgebundenen Erfüllung übertragener Aufgaben dient und die Satzung eigenverantwortliche Selbstverwaltungsangelegenheiten regelt.

Rechtsverordnungen und Satzungen sind als untergesetzliche Rechtsnormen nicht unmittelbar vollstreckbar. Das liegt in ihrer Natur als abstrakt-generelle Regelungen begründet: Sie richten sich an einen unbestimmten Personenkreis und treffen keine individuellen Anordnungen gegenüber einem konkreten Adressaten. Deshalb bedarf es zunächst einer Konkretisierung durch Verwaltungsakt, bevor die Verwaltung ihre Regelungen zwangsweise durchsetzen kann. Erst der Verwaltungsakt als individuell-konkrete Maßnahme ist dann im Wege der Verwaltungsvollstreckung vollstreckbar.

Wenn also beispielsweise eine kommunale Satzung die Pflicht zur Zahlung von Abfallgebühren vorsieht, kann die Gemeinde nicht allein auf Grundlage der Satzung gegen einen säumigen Bürger vollstrecken. Sie muss zunächst einen Gebührenbescheid als Verwaltungsakt erlassen, der die Zahlungspflicht für den konkreten Bürger individuell festsetzt. Erst dieser Bescheid kann dann vollstreckt werden.

Rechtsverordnungen und Satzungen sind somit nicht unmittelbar vollstreckbar, sondern bedürfen stets der Konkretisierung durch einen Verwaltungsakt, der seinerseits im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchgesetzt werden kann.

Das Prüfungsschema der Rechtmäßigkeit von Rechtsverordnung und Satzung gliedert sich in drei Voraussetzungen.

Erstens muss eine Ermächtigungsgrundlage der Rechtsverordnung beziehungsweise der Satzung in einem formellen Gesetz existieren. Ohne eine solche parlamentsgesetzliche Grundlage darf die Exekutive keine untergesetzlichen Rechtsnormen erlassen. Bei der Rechtsverordnung folgt dieses Erfordernis aus Art. 80 Abs. 1 GG, bei der Satzung aus der jeweiligen gesetzlichen Ermächtigung, die Satzungsrecht eröffnet.

Zweitens müssen die formellen Voraussetzungen für die Rechtsverordnung beziehungsweise die Satzung eingehalten sein. Hierzu zählen insbesondere die Zuständigkeit des erlassenden Organs, das ordnungsgemäße Verfahren und die Einhaltung etwaiger Formvorschriften.

Drittens müssen die materiellen Voraussetzungen für die Rechtsverordnung beziehungsweise die Satzung erfüllt sein. Diese gliedern sich in zwei Unterpunkte. Zum einen muss die Ermächtigungsgrundlage die wesentlichen Regelungen im Hinblick auf betroffene Grundrechte selbst treffen. Das bedeutet, dass der parlamentarische Gesetzgeber die grundrechtsrelevanten Entscheidungen nicht vollständig der Exekutive überlassen darf, sondern die wesentlichen Festlegungen bereits im ermächtigenden Gesetz enthalten sein müssen. Zum anderen muss die untergesetzliche Norm mit höherrangigem Recht vereinbar sein. Die Rechtsverordnung oder Satzung darf also nicht gegen Grundrechte, sonstiges Verfassungsrecht oder einfachgesetzliche Vorgaben verstoßen, die ihr im Rang vorgehen.

Die Rechtmäßigkeit von Rechtsverordnung und Satzung erfordert somit eine formell-gesetzliche Ermächtigungsgrundlage, die Einhaltung der formellen Voraussetzungen und die Wahrung der materiellen Anforderungen, insbesondere die Wesentlichkeit der Ermächtigungsgrundlage und die Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht.

Die gerichtliche Kontrolle von Rechtsverordnungen und Satzungen funktioniert anders als die Kontrolle formeller Gesetze.

Der Rechtsschutz des Bürgers gegen Rechtsverordnungen und Satzungen erfolgt im verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO. Dieses Verfahren ermöglicht es betroffenen Bürgern, untergesetzliche Rechtsnormen unmittelbar auf ihre Rechtmäßigkeit überprüfen zu lassen.

Stellt ein Verwaltungsgericht dabei fest, dass eine Rechtsverordnung oder Satzung rechtswidrig ist, steht ihm eine sogenannte Nichtanwendungskompetenz zu. Das bedeutet, dass Verwaltungsgerichte rechtswidrige Rechtsverordnungen und Satzungen eigenständig verwerfen und unangewendet lassen dürfen, vgl. § 47 VwGO. Die Gerichte sind also nicht daran gehindert, selbst über die Gültigkeit dieser untergesetzlichen Normen zu entscheiden.

Hiervon abzugrenzen ist die konkrete Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG. Diese ist nur für formelle nachkonstitutionelle Gesetze erforderlich und möglich. Hält ein Gericht ein Parlamentsgesetz für verfassungswidrig, darf es dieses nicht einfach unangewendet lassen, sondern muss die Frage dem Bundesverfassungsgericht vorlegen, das die Normverwerfungskompetenz innehat. Bei Rechtsverordnungen und Satzungen besteht diese Vorlagepflicht gerade nicht, weil es sich nicht um formelle Gesetze handelt. Die Verwaltungsgerichte können hier also selbst die Rechtswidrigkeit feststellen und die Norm unangewendet lassen.

Die gerichtliche Kontrolle von Rechtsverordnungen und Satzungen erfolgt somit über § 47 VwGO, wobei den Verwaltungsgerichten eine eigene Nichtanwendungskompetenz zukommt.