Öffentlich-rechtlicher Vertrag, § 54 VwVfG

Öffentlich-rechtlicher Vertrag, § 54 VwVfG: Begründung, Änderung oder Aufhebung eines öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses durch Vertrag

• Ersetzt Verwaltungsakt, wenn die Behörde nicht einseitig, sondern einvernehmlich mit dem Bürger handelt
• Abzugrenzen von privatrechtlichem Vertrag: Wenn Inhalt im öffentlichen Recht geregelt
• im Zweifel Zweck der Leistungsverpflichtung und Gesamtcharakter maßgeblich (z.B. begehrte Leistung in Sachzusammenhang mit öffentlich-rechtlicher Handlung)

Inhalte des öffentlich-rechtlichen Vertrags

• Vergleichsvertrag, § 55 VwVfG: Beseitigen einer Ungewissheit regelmäßig durch gegenseitiges Nachgeben
• Beispiel: z.B. Streit über die Rechtmäßigkeit einer Auflage wird durch Verzicht auf deren Durchsetzung gegen freiwillige Mehrleistung beigelegt
• Austauschvertrag, § 56 VwVfG: Gegenseitig verpflichtend
• Beispiel: z.B. Behörde gewährt Subvention, Bürger verpflichtet sich zur Durchführung eines Projekts.
• Strikte Anforderungen zum Schutz des Bürgers und um einem „Ausverkauf von Hoheitsrechten“ entgegenzuwirken
• Auch in Form eines „hinkenden Austauschvertrags“: Nur Leistungspflicht des Bürgers geregelt, Beteiligte setzen aber als Geschäftsgrundlage stillschweigend entsprechende Gegenleistung des Hoheitsträgers voraus (z.B. weil ohnehin Anspruch darauf, wenn Voraussetzungen erfüllt); z.B. Bürger zur Zahlung verpflichtet, während die Behörde implizit eine Genehmigung in Aussicht stellt

Subordinationsrechtlicher Vertrag und koordinationsrechtlicher Vertrag

• Subordinationsrechtlicher Vertrag: Zwischen Hoheitsträger und Privaten; insb. statt Verwaltungsakt möglich, § 54 2 VwVfG
• Koordinationsrechtlicher Vertrag: Zwischen Hoheitsträgern, z.B. zwischen zwei Gemeinden

Durchsetzbarkeit subordinationsrechtlicher Verträge: Betrifft die Frage, ob behördliche Ansprüche aus dem Vertrag durch Verwaltungsvollstreckung mittels vollstreckbarem Verwaltungsakt durchgesetzt werden können

• Behörde begibt sich durch Vertrag auf Ebene der Gleichordnung
• Kein entsprechender Verwaltungsakt mehr möglich (der aufgrund Selbsttitulierung direkt vollstreckbarer Titel wäre)
• „Bürgerverurteilungsklage“ erforderlich, wenn Behörde vertragliche Ansprüche durchsetzen möchte: Gerichtlicher Klageweg, d.h. Behörde muss allgemeine Leistungsklage gegen Bürger anstrengen auf Erfüllung der vertraglichen Pflichten

Aber jede Partei kann sich sofortiger Vollstreckung unterwerfen, § 61 I 1 VwVfG: Nachteil des Klageerfordernisses für Behörde kann so umgangen werden

Auch wenn Unionsrecht vollstreckt werden soll, ist kein Verwaltungsakt mehr möglich

• Wenn Unionsrecht vollstreckt werden soll aufgrund des unionsrechtlichen Effektivitätsgebots ausnahmsweise Verwaltungsakt-Befugnis
• Aber keine Rechtsgrundlage für Verwaltungsakt; auch Unionsrecht kann nicht über Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, Art. 20 III GG, hinweghelfen

Bürgerverurteilungsklage: Allgemeine Leistungsklage, mit der die Behörde den Bürger zur Erfüllung seiner Pflichten aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag verurteilen lassen kann (z.B. Unterlassung, Duldung, Handlung)

• „Vertauschte Rollen“ im Vergleich zu anderen Verwaltungsprozessen
• Kläger ist die Behörde
• Beklagter ist der Bürger
• Keine Klagebefugnis erforderlich bei Bürgerverurteilungsklage: Bei staatlichem Handeln keine Gefahr der Popularklage; dient außerdem nicht Durchsetzung subjektiv-öffentlicher Rechte, sondern Herstellung eines rechtmäßigen Zustandes
• Rechtsschutzbedürfnis bei Bürgerverurteilungsklage
• MM: Kein Rechtsschutzbedürfnis bei Bürgerverurteilungsklage, da Vollstreckungstitel auch direkt aus Verwaltungsakt möglich
• Verwaltungsakt bedürfte wegen Gesetzesvorbehalt gem. Art. 20 III GG einer Ermächtigungsgrundlage
• In Vertrag begibt sich Behörde auf Ebene der Gleichordnung und kann deshalb gerade keinen Verwaltungsakt erlassen

Vertragsformverbot: Vertrag ausnahmsweise ausdrücklich nicht zugelassen in geregeltem Rechtsgebiet; Wenn abschließende hoheitliche Regelung oder vertragliche Gestaltung dem Sinn und Zweck des Gesetzes widersprechen würde (kein Raum für individuelle Vereinbarungen)

• Abschluss öffentlich-rechtlicher Verträge ist grundsätzlich zulässig, soweit er nicht durch Gesetz ausgeschlossen ist
• Aber in manchen Rechtsgebieten Vertragsformverbot
• Insb. Bauleitplanung, § 1 III 2 HS 2 BauGB: Kein Anspruch auf Bauleitplanung oder bestimmten Planinhalt durch Vertrag; § 1 III 2 HS. 2 BauGB schließt vertragliche Bindung der Gemeinde ausdrücklich aus
• Abgabenrecht: Steuer- und Gebührenpflichten zwingend gesetzlich geregelt
• Prüfungsrecht: Prüfungsentscheidungen beruhen auf höchstpersönlicher Leistung, keine vertragliche Beurteilung möglich
• Wehrrecht: Pflichtdienste zwingend gesetzlich geregelt
• Beamtenrecht: Begründung und Beendigung des Beamtenverhältnisses erfolgen nur kraft Gesetzes, § 2 BeamtStG

Wirksamkeit von öffentlich-rechtlichen Verträgen

• Öffentlich-rechtlicher Vertrag ist grds. wirksam auch wenn er rechtswidrig ist
• Ausnahme vom Nichtigkeitsdogma: Auch rechtswidriger öffentlich-rechtlicher Vertrag bleibt grds. wirksam
• Nicht vor Gericht anfechtbar: Im Gegensatz zu rechtswidrigem Verwaltungsakt
• Nur Anpassung oder Kündigung möglich, § 60 VwVfG: Entspricht Störung der Geschäftsgrundlage im Zivilrecht
• Nur nichtiger öffentlich-rechtlicher Vertrag ist unwirksam, § 59 VwVfG
• Vertrag muss nur auf Wirksamkeit geprüft werden (insb. kein Nichtigkeitsgrund), nicht auf Rechtmäßigkeit
• Nichtigkeitsgründe abschließend aufgezählt in § 59 VwVfG: Insb., wenn nichtiger Verwaltungsakt gem. § 44 VwVfG gegeben wäre, wenn Regelung durch Verwaltungsakt getroffen worden wäre, § 59 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG
• Ggf. öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch
• Wenn Gegenleistungspflicht i.S.d. § 56 VwVfG nichtig, kann Behörde rechtmäßige Leistung nicht deshalb verweigern, da immer unterstellt wird, dass Behörde das Rechtmäßige macht

Anspruchsvoraussetzungen aus öffentlich-rechtlichem Vertrag Prüfungsschema

1. Vorliegen eines Vertrags
• Wortlaut z.B. „Schriftliche Vereinbarung / Übereinkunft / Vergleich“
• Indiz Mitgestaltungsmöglichkeit durch Bürger
• Mitwirkungsbedürftiger Verwaltungsakt: Bloß Mitwirkung des Bürgers erforderlich, z.B. Antrag auf Baugenehmigung
2. Zustandekommen, §§ 62 2 VwVfG, 145 ff. BGB analog: Vertragsschluss durch Angebot und Annahme
3. Wirksamkeit des Vertrages
1. Formelle Wirksamkeitsvoraussetzungen des Vertrages
• aa) Schriftform, § 57 VwVfG
• bb) Beteiligung Dritter, § 58 VwVfG
• cc) Zuständigkeit der beteiligten Behörde für Regelungsinhalt nach materiellem Recht
• dd) Willensmängel, §§ 62 2 VwVfG, 116 ff. BGB analog
2. Materielle Wirksamkeitsvoraussetzungen des Vertrages
• Kein Nichtigkeitsgrund, § 59 VwVfG: Wegen § 59 III VwVfG gesamten Vertrag überprüfen und nicht nur Klausel, aus der Anspruch entsteht
• Sonstige Rechtswidrigkeit: Rechtswidriger öffentlich-rechtlicher Vertrag voll wirksam
• aa) Spezielle Nichtigkeitsgründe, § 59 II VwVfG
• bb) Kein Vertragsformverbot
• cc) Kein Verstoß gegen Verbotsgesetz, § 59 I VwVfG i.V.m. § 134 BGB: Nicht jede Rechtswidrigkeit umfasst, sondern nur, wenn Verbotsgesetz den Abschluss oder Inhalt der vertraglichen Regelung schlechthin verbietet