Öffentlich-rechtlicher Vertrag, § 54 VwVfG

Der öffentlich-rechtliche Vertrag ist in § 54 VwVfG geregelt und dient der Begründung, Änderung oder Aufhebung eines öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses durch Vertrag. Anders als beim Verwaltungsakt, bei dem die Behörde einseitig gegenüber dem Bürger handelt, tritt beim öffentlich-rechtlichen Vertrag an dessen Stelle ein einvernehmliches Handeln. Der öffentlich-rechtliche Vertrag ersetzt also den Verwaltungsakt, wenn die Behörde nicht einseitig eine Regelung trifft, sondern sich mit dem Bürger auf eine vertragliche Lösung einigt.

Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag ist dabei von einem privatrechtlichen Vertrag abzugrenzen. Entscheidend ist, ob der Inhalt des Vertrages im öffentlichen Recht geregelt ist. Verpflichtet sich etwa eine Gemeinde vertraglich gegenüber einem Bauherrn, bestimmte Erschließungsmaßnahmen durchzuführen, und verpflichtet sich der Bauherr im Gegenzug zur Übernahme der Erschließungskosten, so ist der Vertragsgegenstand öffentlich-rechtlich geprägt, weil das Erschließungsrecht dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist. Würde die Gemeinde hingegen schlicht ein Grundstück auf dem freien Markt verkaufen, läge ein privatrechtlicher Kaufvertrag vor.

Im Zweifel, wenn die Zuordnung nicht eindeutig gelingt, sind der Zweck der Leistungsverpflichtung und der Gesamtcharakter des Vertrages maßgeblich. In Klausur und Hausarbeit solltest du also prüfen, ob die begehrte Leistung in einem Sachzusammenhang mit einer öffentlich-rechtlichen Handlung steht. Steht etwa eine Geldzahlung des Bürgers im Zusammenhang mit der Erteilung einer Baugenehmigung, spricht dieser Sachzusammenhang für einen öffentlich-rechtlichen Vertrag, auch wenn die Zahlung als solche isoliert betrachtet ebenso in einem privatrechtlichen Vertrag vorkommen könnte.

Der öffentlich-rechtliche Vertrag nach § 54 VwVfG ist somit ein Vertrag über ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis, der den Verwaltungsakt ersetzt, indem die Behörde einvernehmlich mit dem Bürger handelt statt einseitig zu regeln.

Öffentlich-rechtliche Verträge können unterschiedliche Inhalte haben. Zwei besonders bedeutsame Vertragstypen sind der Vergleichsvertrag und der Austauschvertrag.

Der Vergleichsvertrag ist in § 55 VwVfG geregelt. Sein Zweck liegt im Beseitigen einer Ungewissheit, und zwar regelmäßig durch gegenseitiges Nachgeben. Beide Seiten rücken also von ihrer ursprünglichen Position ab, um eine bestehende Streitigkeit beizulegen. Ein Beispiel: Zwischen Behörde und Bürger besteht Streit über die Rechtmäßigkeit einer Auflage. Dieser Streit wird dadurch beigelegt, dass die Behörde auf die Durchsetzung der Auflage verzichtet und der Bürger sich im Gegenzug zu einer freiwilligen Mehrleistung verpflichtet. So finden beide Seiten eine einvernehmliche Lösung, ohne dass ein Gericht entscheiden muss.

Der Austauschvertrag ist in § 56 VwVfG geregelt und zeichnet sich dadurch aus, dass er gegenseitig verpflichtend ist. Beide Vertragsparteien übernehmen also jeweils eine Leistungspflicht. Ein Beispiel hierfür: Die Behörde gewährt eine Subvention, und der Bürger verpflichtet sich im Gegenzug zur Durchführung eines bestimmten Projekts. Für den Austauschvertrag gelten strikte Anforderungen zum Schutz des Bürgers und um einem „Ausverkauf von Hoheitsrechten" entgegenzuwirken. Die Behörde soll also nicht beliebig hoheitliche Leistungen gegen Gegenleistungen des Bürgers „verkaufen" können.

Eine besondere Erscheinungsform ist der sogenannte hinkende Austauschvertrag. Bei diesem ist nur die Leistungspflicht des Bürgers ausdrücklich im Vertrag geregelt, während die Beteiligten eine entsprechende Gegenleistung des Hoheitsträgers stillschweigend als Geschäftsgrundlage voraussetzen. Das kommt etwa dann vor, wenn der Bürger ohnehin einen Anspruch auf die behördliche Leistung hat, sofern die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Ein Beispiel: Der Bürger verpflichtet sich vertraglich zu einer Zahlung, während die Behörde implizit eine Genehmigung in Aussicht stellt, ohne dass diese Genehmigungserteilung als ausdrückliche Vertragspflicht formuliert wird. Auch auf diesen hinkenden Austauschvertrag finden die strikten Anforderungen des § 56 VwVfG Anwendung, weil er wirtschaftlich betrachtet ebenfalls ein gegenseitiges Austauschverhältnis darstellt.

Die beiden wesentlichen Inhalte eines öffentlich-rechtlichen Vertrags sind somit der Vergleichsvertrag nach § 55 VwVfG, der eine Ungewissheit durch gegenseitiges Nachgeben beseitigt, und der Austauschvertrag nach § 56 VwVfG, der beide Seiten gegenseitig verpflichtet und dabei strikten Anforderungen zum Schutz des Bürgers unterliegt.

Öffentlich-rechtliche Verträge lassen sich nach den beteiligten Vertragsparteien in zwei Kategorien einteilen: den subordinationsrechtlichen Vertrag und den koordinationsrechtlichen Vertrag.

Der subordinationsrechtliche Vertrag wird zwischen einem Hoheitsträger und einem Privaten geschlossen. Er ist insbesondere statt eines Verwaltungsakts möglich, wie § 54 S. 2 VwVfG ausdrücklich klarstellt. Die Behörde trifft hier also keine einseitige Regelung, sondern einigt sich mit dem Bürger auf eine vertragliche Lösung. Das Verhältnis zwischen den Vertragsparteien ist dabei von einem Über- und Unterordnungsverhältnis geprägt, weil die Behörde dem Bürger als Hoheitsträger gegenübersteht und die Angelegenheit auch einseitig durch Verwaltungsakt hätte regeln können.

Der koordinationsrechtliche Vertrag wird demgegenüber zwischen Hoheitsträgern geschlossen, also etwa zwischen zwei Gemeinden. Hier stehen sich die Vertragsparteien auf gleicher Ebene gegenüber, weshalb man von einem Koordinationsverhältnis spricht. Ein Beispiel wäre eine vertragliche Vereinbarung zwischen zwei Gemeinden über die gemeinsame Nutzung einer Abwasseranlage.

Der subordinationsrechtliche Vertrag wird also zwischen Hoheitsträger und Privatem geschlossen und kann insbesondere gemäß § 54 S. 2 VwVfG an die Stelle eines Verwaltungsakts treten, während der koordinationsrechtliche Vertrag zwischen gleichgeordneten Hoheitsträgern geschlossen wird.

Wenn eine Behörde einen subordinationsrechtlichen öffentlich-rechtlichen Vertrag schließt, hat dies weitreichende Konsequenzen für die Durchsetzbarkeit ihrer Ansprüche. Die Durchsetzbarkeit subordinationsrechtlicher Verträge betrifft die Frage, ob behördliche Ansprüche aus dem Vertrag durch Verwaltungsvollstreckung mittels vollstreckbarem Verwaltungsakt durchgesetzt werden können. Die Antwort darauf ist grundsätzlich: nein.

Der Grund liegt darin, dass die Behörde sich durch den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags auf die Ebene der Gleichordnung mit dem Bürger begibt. Sie hat sich bewusst dafür entschieden, nicht einseitig hoheitlich zu handeln, sondern eine einvernehmliche vertragliche Lösung zu wählen. Daraus folgt, dass kein entsprechender Verwaltungsakt mehr möglich ist, der aufgrund des Prinzips der Selbsttitulierung ein direkt vollstreckbarer Titel wäre. Die Behörde kann also nicht zunächst einen Vertrag schließen und dann, wenn der Bürger seine vertraglichen Pflichten nicht erfüllt, einfach einen Verwaltungsakt erlassen und diesen im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchsetzen.

Stattdessen ist eine sogenannte Bürgerverurteilungsklage erforderlich, wenn die Behörde vertragliche Ansprüche durchsetzen möchte. Das bedeutet, die Behörde muss den gerichtlichen Klageweg beschreiten und eine allgemeine Leistungsklage gegen den Bürger anstrengen auf Erfüllung der vertraglichen Pflichten. Die Behörde befindet sich damit in einer ähnlichen Lage wie ein privater Vertragspartner, der seinen Anspruch ebenfalls erst gerichtlich titulieren lassen muss.

Allerdings kann der Nachteil dieses Klageerfordernisses für die Behörde umgangen werden. Nach § 61 Abs. 1 S. 1 VwVfG kann sich jede Partei der sofortigen Vollstreckung unterwerfen. Enthält der öffentlich-rechtliche Vertrag eine solche Unterwerfungsklausel, kann die Behörde ihre Ansprüche ohne vorherige Klage unmittelbar vollstrecken.

Eine besondere Frage stellt sich, wenn Unionsrecht vollstreckt werden soll. Auch in diesem Fall ist kein Verwaltungsakt mehr möglich, wenn die Behörde den Weg des öffentlich-rechtlichen Vertrags gewählt hat. Nach einer Ansicht soll aufgrund des unionsrechtlichen Effektivitätsgebots ausnahmsweise eine Verwaltungsakt-Befugnis bestehen, damit das Unionsrecht effektiv durchgesetzt werden kann. Diese Ansicht ist jedoch abzulehnen, denn es fehlt an einer Rechtsgrundlage für den Verwaltungsakt. Auch das Unionsrecht kann nicht über den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung aus Art. 20 Abs. 3 GG hinweghelfen. Ohne gesetzliche Ermächtigungsgrundlage darf die Behörde keinen Verwaltungsakt erlassen, selbst wenn unionsrechtliche Vorgaben umzusetzen sind.

Die Behörde begibt sich durch den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags also auf die Ebene der Gleichordnung und kann ihre vertraglichen Ansprüche grundsätzlich nur im Wege der allgemeinen Leistungsklage durchsetzen, sofern sich der Bürger nicht nach § 61 Abs. 1 S. 1 VwVfG der sofortigen Vollstreckung unterworfen hat.

Die Bürgerverurteilungsklage ist eine allgemeine Leistungsklage, mit der die Behörde den Bürger zur Erfüllung seiner Pflichten aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag verurteilen lassen kann. Die Pflichten, deren Erfüllung die Behörde verlangt, können dabei unterschiedlicher Natur sein, etwa eine Unterlassung, eine Duldung oder eine Handlung.

Die Bürgerverurteilungsklage führt zu vertauschten Rollen im Vergleich zu anderen Verwaltungsprozessen. Normalerweise ist es der Bürger, der gegen eine behördliche Maßnahme klagt. Hier ist es genau umgekehrt: Kläger ist die Behörde, und Beklagter ist der Bürger.

Aus dieser besonderen Konstellation ergeben sich prozessuale Besonderheiten. Eine Klagebefugnis ist bei der Bürgerverurteilungsklage nicht erforderlich. Das hat zwei Gründe. Zum einen besteht bei staatlichem Handeln keine Gefahr der Popularklage, denn eine Behörde klagt grundsätzlich nicht inflationär aus bloßem Interesse an der Rechtmäßigkeit fremden Verhaltens, sondern nur zur Durchsetzung konkreter vertraglicher Ansprüche. Zum anderen dient die Bürgerverurteilungsklage nicht der Durchsetzung subjektiv-öffentlicher Rechte, sondern der Herstellung eines rechtmäßigen Zustandes.

Beim Rechtsschutzbedürfnis bei der Bürgerverurteilungsklage stellt sich eine Streitfrage. Eine Mindermeinung verneint das Rechtsschutzbedürfnis, da ein Vollstreckungstitel auch direkt aus einem Verwaltungsakt möglich sei. Die Behörde könne also auf einfacherem Wege zu einem vollstreckbaren Titel gelangen und brauche den Umweg über die Klage nicht. Diese Ansicht ist jedoch abzulehnen. Dagegen spricht erstens, dass ein Verwaltungsakt wegen des Gesetzesvorbehalts gemäß Art. 20 Abs. 3 GG einer Ermächtigungsgrundlage bedürfte. Die Behörde begibt sich durch den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags aber ja gerade auf die Ebene der Gleichordnung und kann deshalb gerade keinen Verwaltungsakt erlassen. Das Rechtsschutzbedürfnis ist daher zu bejahen.

Die Bürgerverurteilungsklage ist somit eine allgemeine Leistungsklage der Behörde gegen den Bürger, bei der keine Klagebefugnis erforderlich ist und das Rechtsschutzbedürfnis nicht mit dem Verweis auf einen möglichen Verwaltungsakt verneint werden kann.

Das Vertragsformverbot beschreibt die Konstellation, dass ein öffentlich-rechtlicher Vertrag in einem bestimmten Rechtsgebiet ausnahmsweise ausdrücklich nicht zugelassen ist. Ein solches Verbot greift ein, wenn eine abschließende hoheitliche Regelung besteht oder eine vertragliche Gestaltung dem Sinn und Zweck des Gesetzes widersprechen würde, sodass kein Raum für individuelle Vereinbarungen bleibt.

Der Abschluss öffentlich-rechtlicher Verträge ist grundsätzlich zulässig, soweit er nicht durch Gesetz ausgeschlossen ist. Ein wichtiges Beispiel für einen solchen Ausschluss findet sich in der Bauleitplanung. Nach § 1 Abs. 3 S. 2 Hs. 2 BauGB besteht kein Anspruch auf Bauleitplanung oder einen bestimmten Planinhalt durch Vertrag. Die Norm schließt eine vertragliche Bindung der Gemeinde an einen bestimmten Planinhalt ausdrücklich aus. Ein Bauunternehmer etwa kann sich also nicht vertraglich zusichern lassen, dass die Gemeinde einen Bebauungsplan mit einem bestimmten Inhalt aufstellt.

Weitere Bereiche, in denen ein Vertragsformverbot gilt, sind das Abgabenrecht, wo Steuer- und Gebührenpflichten zwingend gesetzlich geregelt sind und daher nicht durch vertragliche Vereinbarung abgeändert werden können, sowie das Prüfungsrecht, in keine vertragliche Beurteilung möglich ist, da Prüfungsentscheidungen auf höchstpersönlichen Leistungen beruhen. Auch im Wehrrecht sind Pflichtdienste zwingend gesetzlich geregelt, sodass eine vertragliche Abweichung ausscheidet. Schließlich besteht ein Vertragsformverbot im Beamtenrecht, denn die Begründung und Beendigung des Beamtenverhältnisses erfolgen nur kraft Gesetzes gemäß § 2 BeamtStG.

Ein Vertragsformverbot liegt also vor, wenn das Gesetz eine abschließende hoheitliche Regelung trifft oder eine vertragliche Gestaltung dem Sinn und Zweck des Gesetzes widersprechen würde, was insbesondere in der Bauleitplanung, im Abgabenrecht, im Prüfungsrecht, im Wehrrecht und im Beamtenrecht der Fall ist.

Eine zentrale Frage bei öffentlich-rechtlichen Verträgen betrifft ihre Wirksamkeit, insbesondere dann, wenn sie rechtlich fehlerhaft sind. Die Systematik ist ähnlich wie beim Verwaltungsakt.

Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag ist grundsätzlich wirksam, auch wenn er rechtswidrig ist. Das stellt eine Ausnahme vom Nichtigkeitsdogma dar, das du vom Verwaltungsakt kennst: Während ein rechtswidriger Verwaltungsakt zwar zunächst ebenfalls wirksam bleibt, aber vor Gericht angefochten werden kann, ist ein rechtswidriger öffentlich-rechtlicher Vertrag gerade nicht vor Gericht anfechtbar. Auch ein rechtswidriger öffentlich-rechtlicher Vertrag bleibt also grundsätzlich wirksam, ohne dass eine Partei ihn durch Anfechtungsklage beseitigen könnte. Was stattdessen möglich bleibt, ist eine Anpassung oder Kündigung nach § 60 VwVfG. Diese Vorschrift entspricht funktional der Störung der Geschäftsgrundlage im Zivilrecht und erlaubt es den Vertragsparteien, auf veränderte Umstände zu reagieren.

Unwirksam ist nur ein nichtiger öffentlich-rechtlicher Vertrag gemäß § 59 VwVfG. Für Klausur und Hausarbeit bedeutet das: Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag muss nur auf seine Wirksamkeit geprüft werden, insbesondere darauf, ob ein Nichtigkeitsgrund vorliegt. Eine Prüfung der Rechtmäßigkeit wie beim Verwaltungsakt findet dagegen nicht statt. Die Nichtigkeitsgründe sind in § 59 VwVfG abschließend aufgezählt. Ein besonders wichtiger Nichtigkeitsgrund ergibt sich aus § 59 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG: Der Vertrag ist nichtig, wenn ein nichtiger Verwaltungsakt gemäß § 44 VwVfG gegeben wäre, wenn die Regelung durch Verwaltungsakt getroffen worden wäre. Man prüft also hypothetisch, ob ein entsprechender Verwaltungsakt nach § 44 VwVfG nichtig wäre, und überträgt dieses Ergebnis auf den Vertrag.

Liegt tatsächlich Nichtigkeit vor, kommt gegebenenfalls ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch in Betracht, um bereits erbrachte Leistungen rückabzuwickeln. Eine weitere wichtige Folge betrifft den Fall, dass nur die Gegenleistungspflicht im Sinne des § 56 VwVfG nichtig ist: Die Behörde kann ihre eigene rechtmäßige Leistung dann nicht unter Berufung auf die Nichtigkeit der Gegenleistungspflicht verweigern, da immer unterstellt wird, dass die Behörde das Rechtmäßige tut. Wenn also etwa die vom Bürger versprochene Gegenleistung nichtig ist, muss die Behörde ihre eigene Leistung dennoch erbringen, weil sie diese auch ohne vertragliche Gegenleistung von Rechts wegen hätte gewähren müssen.

Ein rechtswidriger öffentlich-rechtlicher Vertrag bleibt somit grundsätzlich wirksam und ist nur dann unwirksam, wenn einer der abschließend in § 59 VwVfG aufgezählten Nichtigkeitsgründe vorliegt.

Der Anspruch aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag hat ein Prüfungsschema mit drei Voraussetzungen: das Vorliegen eines Vertrags, das Zustandekommen des Vertrags und die Wirksamkeit des Vertrages.

Erstens muss überhaupt ein Vertrag vorliegen. Das klingt banal, ist aber in der Praxis nicht immer eindeutig. Ob ein öffentlich-rechtlicher Vertrag gegeben ist, ergibt sich zunächst aus dem Wortlaut des Dokuments. Formulierungen wie „Schriftliche Vereinbarung", „Übereinkunft" oder „Vergleich" deuten auf einen Vertrag hin. Ein weiteres Indiz ist die Mitgestaltungsmöglichkeit durch den Bürger. Wenn der Bürger also tatsächlich Einfluss auf den Inhalt der Regelung nehmen konnte, spricht das für einen Vertrag. Abzugrenzen ist der Vertrag vom mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakt. Bei diesem ist zwar ebenfalls eine Mitwirkung des Bürgers erforderlich, etwa durch einen Antrag auf Baugenehmigung, doch hat der Bürger dabei keinen inhaltlichen Gestaltungsspielraum. Er löst das Verwaltungsverfahren im Beispiel etwa lediglich aus, ohne den Regelungsinhalt mitbestimmen zu können.

Zweitens muss der Vertrag zustande gekommen sein. Über §§ 62 S. 2 VwVfG, 145 ff. BGB analog gelten die allgemeinen Regeln des Vertragsschlusses: Es bedarf eines Angebots und einer Annahme, also zweier übereinstimmender Willenserklärungen.

Drittens muss der Vertrag wirksam sein. Die Wirksamkeit gliedert sich in formelle und materielle Wirksamkeitsvoraussetzungen.

Bei den formellen Wirksamkeitsvoraussetzungen sind vier Punkte zu prüfen. Zunächst die Schriftform nach § 57 VwVfG. Sodann die Beteiligung Dritter nach § 58 VwVfG, wenn der Vertrag in deren Rechte eingreift. Weiterhin die Zuständigkeit der beteiligten Behörde für den Regelungsinhalt nach materiellem Recht. Schließlich das Fehlen von Willensmängeln, wobei über §§ 62 S. 2 VwVfG, 116 ff. BGB analog die zivilrechtlichen Regeln über Anfechtung wegen Irrtums, Täuschung oder Drohung entsprechend gelten.

Bei den materiellen Wirksamkeitsvoraussetzungen geht es im Kern darum, dass kein Nichtigkeitsgrund nach § 59 VwVfG vorliegt. Dabei ist wegen § 59 Abs. 3 VwVfG der gesamte Vertrag zu überprüfen und nicht nur die einzelne Klausel, aus der der geltend gemachte Anspruch entsteht. Sonstige Rechtswidrigkeit führt dagegen nicht zur Unwirksamkeit: Ein rechtswidriger öffentlich-rechtlicher Vertrag ist voll wirksam. Im Einzelnen sind drei Punkte zu prüfen. Zunächst dürfen keine speziellen Nichtigkeitsgründe nach § 59 Abs. 2 VwVfG vorliegen. Darüber hinaus darf kein Vertragsformverbot bestehen. Außerdem darf kein Verstoß gegen ein Verbotsgesetz gemäß § 59 Abs. 1 VwVfG in Verbindung mit § 134 BGB gegeben sein. Dabei ist nicht jede Rechtswidrigkeit erfasst, sondern nur der Fall, dass ein Verbotsgesetz den Abschluss oder den Inhalt der vertraglichen Regelung schlechthin verbietet.

Der Anspruch aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag setzt also voraus, dass ein Vertrag vorliegt, dieser durch Angebot und Annahme zustande gekommen ist und sowohl die formellen als auch die materiellen Wirksamkeitsvoraussetzungen erfüllt sind, wobei nur die Nichtigkeit nach § 59 VwVfG zur Unwirksamkeit führt, nicht aber sonstige Rechtswidrigkeit.