Verwaltungsvollstreckung

Die Verwaltungsvollstreckung bezeichnet die zwangsweise Durchsetzung öffentlich-rechtlicher Pflichten durch Verwaltungsbehörden, und zwar ohne Einschaltung eines Gerichts. Damit unterscheidet sich die Verwaltungsvollstreckung grundlegend von der zivilrechtlichen Zwangsvollstreckung, bei der ein Gläubiger zunächst einen gerichtlichen Titel erwirken muss, bevor er vollstrecken kann.

Bei der Verwaltungsvollstreckung geht es also um die Erzwingung von Gehorsam gegenüber vollziehbaren Verwaltungsakten durch den Einsatz von Zwangsmitteln. Wenn eine Behörde beispielsweise die Beseitigung eines illegal errichteten Gebäudes anordnet und der Adressat dieser Ordnungsverfügung nicht nachkommt, kann die Behörde die Befolgung mit Zwangsmitteln durchsetzen.

Der entscheidende Grund dafür, dass die Verwaltung hierbei kein Gericht einschalten muss, liegt in der sogenannten Selbsttitulierung. Das bedeutet, dass der Verwaltungsakt gleichzeitig als Vollstreckungstitel dient. Anders als ein privater Gläubiger, der grundsätzlich zunächst vor Gericht klagen und ein Urteil erstreiten muss, bevor er vollstrecken darf, benötigt die Behörde keine Klage zur Vollstreckung. Die Erlassbehörde kann den Verwaltungsakt vielmehr selbst vollstrecken. Der Verwaltungsakt ist also Titel und Grundlage der Vollstreckung in einem.

Das Verwaltungsvollstreckungsrecht ist geregelt im Verwaltungsvollstreckungsgesetz des Bundes, dem VwVG, sowie in den Verwaltungsvollstreckungsgesetzen der Länder, den jeweiligen LVwVG. Welches Gesetz Anwendung findet, richtet sich danach, ob eine Bundesbehörde oder eine Landesbehörde handelt.

Die Verwaltungsvollstreckung ist somit die zwangsweise Durchsetzung öffentlich-rechtlicher Pflichten, bei der die Behörde dank der Selbsttitulierung den von ihr erlassenen Verwaltungsakt ohne gerichtliche Mitwirkung selbst vollstrecken kann.

Die Zuständigkeit für die Verwaltungsvollstreckung ist in § 4 VwVG geregelt. Daraus ergibt sich, dass für die Vollstreckung eines Verwaltungsakts grundsätzlich die Erlassbehörde zuständig ist, also die Ausgangsbehörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat. Hat beispielsweise das Bauordnungsamt eine Abrissverfügung erlassen und kommt der Adressat dieser Verfügung nicht nach, so ist es auch das Bauordnungsamt selbst, das die Vollstreckung durchführt. Zuständig für die Aufhebung eines Verwaltungsakts im Wege der Verwaltungsvollstreckung ist somit nach § 4 VwVG grundsätzlich die Behörde, die ihn erlassen hat.

Die Tatbestandswirkung der bestandskräftigen Grundverfügung ist für das Verständnis der Verwaltungsvollstreckung von großer Bedeutung. Sie beruht auf einem Grundprinzip des Verwaltungsrechts, nämlich der Wirksamkeit von Verwaltungsakten: Auch ein rechtswidriger Verwaltungsakt ist grundsätzlich wirksam und daher vollstreckbar. Das gilt insbesondere dann, wenn der Verwaltungsakt bereits bestandskräftig geworden ist, also insbesondere, wenn die Rechtsbehelfsfristen abgelaufen sind.

Daraus folgt, dass für die Vollstreckung lediglich die Unanfechtbarkeit beziehungsweise das Entfallen der aufschiebenden Wirkung vorausgesetzt wird, wie sich aus § 2 VwVG ergibt. Die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung ist hingegen keine Voraussetzung der Vollstreckung. Sie wird grundsätzlich nicht im Vollstreckungsverfahren überprüft. Das bedeutet konkret: Einwendungen gegen die Richtigkeit der Grundverfügung selbst können im Vollstreckungsverfahren nicht mehr geltend gemacht werden. Wenn also beispielsweise eine Abrissverfügung materiell rechtswidrig war, der Adressat aber keinen Widerspruch eingelegt hat und die Verfügung bestandskräftig geworden ist, kann er sich im anschließenden Vollstreckungsverfahren nicht mehr darauf berufen, dass die Verfügung inhaltlich fehlerhaft war.

Allerdings darf nur in Fällen vollstreckt werden, in denen keine aufschiebende Wirkung hinsichtlich des Verwaltungsakts besteht. Bei Widerspruch oder Anfechtungsklage, die gem. § 80 I VwGO grundsätzlich aufschiebende Wirkung haben, kann diese gem. § 80 Abs. 2 VwGO entfallen. Liegt dagegen ein Suspensiveffekt vor, darf nicht vollstreckt werden. Hat der Betroffene also fristgerecht Widerspruch eingelegt und greift keiner der Fälle des § 80 Abs. 2 VwGO, in denen die aufschiebende Wirkung entfällt, so ist die Vollstreckung gesperrt, solange über den Rechtsbehelf nicht entschieden ist.

Entscheidend ist also: Für die Vollstreckbarkeit kommt es nicht auf die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung an, sondern allein darauf, dass der Verwaltungsakt unanfechtbar ist oder jedenfalls keine aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs besteht.

Die Zwangsmittel, mit denen die Verwaltung ihre Verwaltungsakte durchsetzen kann, sind in §§ 9 ff. VwVG geregelt. Das Gesetz stellt der Behörde drei verschiedene Arten von Vollstreckungsmaßnahmen zur Verfügung: die Ersatzvornahme, das Zwangsgeld und den unmittelbaren Zwang.

Die Ersatzvornahme ist in § 10 VwVG geregelt. Bei ihr lässt die Behörde die geschuldete Handlung selbst auf Kosten des Pflichtigen durchführen. Wenn also etwa der Adressat einer Abrissverfügung das Gebäude nicht selbst beseitigt, kann die Behörde ein Abbruchunternehmen beauftragen und dem Pflichtigen anschließend die Kosten in Rechnung stellen. Eine Ersatzvornahme ist allerdings nur bei vertretbaren Handlungen möglich, also bei solchen, die nicht höchstpersönlich erbracht werden müssen. Beispiele für vertretbare Handlungen sind der Abriss eines Gebäudes, die Reinigung eines Grundstücks oder die Beseitigung von Abfällen. Muss der Pflichtige dagegen eine höchstpersönliche Pflicht erfüllen, scheidet die Ersatzvornahme aus, weil niemand anders diese Handlung an seiner Stelle vornehmen kann. Stell dir etwa vor, ein Gastwirt wird verpflichtet, eine behördlich angeordnete Auskunft über seine Betriebsabläufe persönlich zu erteilen. Diese Auskunftspflicht kann nur er selbst erfüllen, weil sie an sein individuelles Wissen geknüpft ist. Ein Dritter könnte hier nicht an seiner Stelle handeln, sodass eine Ersatzvornahme ausscheidet.

Das Zwangsgeld nach § 11 VwVG ist ein Geldbetrag, der zur Erzwingung einer Handlung oder Unterlassung angedroht und festgesetzt wird. Anders als die Ersatzvornahme eignet sich das Zwangsgeld gerade auch für unvertretbare Handlungen oder Unterlassungspflichten, weil es den Pflichtigen durch finanziellen Druck zur Erfüllung bewegen soll.

Der unmittelbare Zwang nach § 12 VwVG ist das eingriffsintensivste Zwangsmittel. Er besteht in der physischen Gewaltanwendung durch Behördenbedienstete oder Polizei. Was unter unmittelbarem Zwang im Einzelnen zu verstehen ist, konkretisiert § 12 Abs. 2 VwVG: Erfasst sind körperliche Gewalt, Hilfsmittel wie etwa Werkzeuge oder Fahrzeuge sowie Waffen. Wegen seiner besonderen Eingriffsintensität ist der unmittelbare Zwang das letzte Mittel und darf nur eingesetzt werden, wenn andere Zwangsmittel nicht geeignet oder erfolglos sind.

Die drei Zwangsmittel der Verwaltungsvollstreckung nach §§ 9 ff. VwVG sind also die Ersatzvornahme, das Zwangsgeld und der unmittelbare Zwang, wobei Letzterer nur als letztes Mittel in Betracht kommt.

Die materielle Rechtmäßigkeit einer Vollstreckungsmaßnahme folgt einem Prüfungsschema, das sich in zwei große Stufen gliedert: den Tatbestand der Vollstreckung und die Rechtsfolge.

Auf der Ebene des Tatbestands der Vollstreckung ist zunächst ein vollstreckbarer Verwaltungsakt erforderlich, also eine sogenannte Grundverfügung. Diese muss drei Anforderungen erfüllen.

Erstens muss die Wirksamkeit des Verwaltungsakts nach § 43 VwVfG gegeben sein. Der Verwaltungsakt muss also wirksam bekannt gegeben worden sein gemäß § 43 Abs. 1 VwVfG und darf nicht nichtig im Sinne des § 44 VwVfG sein. Entscheidend ist dabei: Es kommt auf die Wirksamkeit an, nicht auf die Rechtmäßigkeit. Das liegt an der Tatbestandswirkung der bestandskräftigen Grundverfügung. Selbst ein rechtswidriger Verwaltungsakt ist grundsätzlich wirksam und daher vollstreckbar.

Daraus folgt für den Rechtsschutz gegen die Vollstreckung, dass der Betroffene neben dem Rechtsbehelf gegen die Vollstreckungsmaßnahme auch einen Rechtsbehelf gegen die Grundverfügung einlegen muss, also zwei Klagen erheben muss. Wenn der Betroffene in der Begründung seines Antrags die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung zumindest anzweifelt, ist sein Antrag dahingehend auszulegen, dass er sich auch gegen die Grundverfügung wendet.

Ausnahmsweise ist die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung darüber hinaus im Vollstreckungsverfahren selbst zu prüfen, und zwar in folgenden Fällen: Wenn die Grundverfügung sofort vollziehbar nach § 80 Abs. 2 VwGO ist und sie sich weder erledigt hat noch bestandskräftig geworden ist, denn dann hätte der Betroffene sonst keine Möglichkeit, die Rechtswidrigkeit im Verfahren geltend zu machen, was der effektive Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 GG gebietet. Ferner wenn gegen die Grundverfügung Klage oder ein Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz eingelegt wurde, denn bei Erfolg würde der Verwaltungsakt ex tunc aufgehoben, sodass er nie vorgelegen hat und die Vollstreckung rechtswidrig wäre. Außerdem bei der unmittelbaren Ausführung, wobei hier die Rechtmäßigkeit einer hypothetischen Grundverfügung zu prüfen ist. Schließlich im Versammlungsrecht nach dem VersG, weil die Versammlungsfreiheit gemäß Art. 8 Abs. 1 GG als demokratiewahrendes Grundrecht von überragender Bedeutung ist.

Zweitens muss die Grundverfügung formell vollstreckbar sein gemäß § 6 Abs. 1 VwVG. Das ist der Fall, wenn er unanfechtbar oder sofort vollziehbar ist.

Drittens muss die Grundverfügung materiell vollstreckbar sein, also inhaltlich eine Verpflichtung zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen enthalten, § 6 Abs. 1 VwVG. Solche Verfügungen werden üblicherweise als „HDU-Verfügung" abgekürzt, was für Handeln, Dulden, Unterlassen steht.

Neben dem vollstreckbaren Verwaltungsakt ist als weiterer Punkt im Tatbestand die Androhung nach § 13 Abs. 1, Abs. 2 VwVG zu prüfen. Die Androhung darf mit der Grundverfügung verbunden werden. Sie konkretisiert die Auswahl des Zwangsmittels und hat damit einen eigenen Regelungsgehalt, sodass ihre Rechtsnatur die eines Verwaltungsakts ist. Zudem muss die Bestimmtheit der Androhung gegeben sein.

Schließlich müssen im Tatbestand die Voraussetzungen des konkreten Zwangsmittels vorliegen.

Auf der Ebene der Rechtsfolge muss die Vollstreckungsmaßnahme ermessensfehlerfrei und verhältnismäßig sein. Insbesondere darf kein Vollstreckungshindernis bestehen.

Die materielle Rechtmäßigkeit einer Vollstreckungsmaßnahme erfordert also im Tatbestand einen wirksamen, formell und materiell vollstreckbaren Verwaltungsakt, eine ordnungsgemäße Androhung sowie das Vorliegen der Voraussetzungen des konkreten Zwangsmittels, und auf der Rechtsfolgenseite eine ermessensfehlerfreie und verhältnismäßige Entscheidung ohne Vollstreckungshindernis.

Die Frage, ob Verpflichtungen vollstreckt werden können, deren Erfüllung zivilrechtlich unmöglich ist, stellt sich insbesondere bei entgegenstehenden Verpflichtungen. Ein Beispiel: Die Behörde ordnet gegenüber einem Grundstückseigentümer an, einen Baum zu fällen. Das Grundstück ist jedoch verpachtet, und im Pachtvertrag wurde dem Pächter der Erhalt des Baumes garantiert. Der Eigentümer ist also zivilrechtlich gegenüber dem Pächter verpflichtet, den Baum stehen zu lassen, während ihn die behördliche Anordnung zum Fällen verpflichtet.

Diese zivilrechtliche Unmöglichkeit führt nicht dazu, dass die freiwillige Ausführung des Verwaltungsakts unmöglich wäre. Der Eigentümer könnte den Baum ja tatsächlich fällen, er würde damit nur gegen seine zivilrechtliche Verpflichtung verstoßen. Es liegt also kein Fall der tatsächlichen Unmöglichkeit vor. Allerdings stellt die entgegenstehende zivilrechtliche Verpflichtung ein Vollstreckungshindernis dar. Die Vollstreckung der behördlichen Anordnung wäre rechtswidrig, solange dieses Hindernis besteht.

Das Hindernis lässt sich jedoch beseitigen. Die Behörde kann etwa eine Duldungsverfügung oder eine vergleichbare Maßnahme gegen den Pächter erlassen, die diesen verpflichtet, die Fällung des Baumes zu dulden. Sobald eine solche Duldungsverfügung ergangen ist, entfällt das Vollstreckungshindernis, und die ursprüngliche Anordnung kann vollstreckt werden.

Zivilrechtliche Unmöglichkeit durch entgegenstehende Verpflichtungen macht die freiwillige Befolgung eines Verwaltungsakts also nicht unmöglich, stellt aber ein Vollstreckungshindernis dar, das durch eine Duldungsverfügung beseitigt werden kann.