Verwaltungsvorschrift

Eine Verwaltungsvorschrift ist eine interne Dienstanweisung der Exekutive, die sich an nachgeordnete Behörden richtet. Sie regelt also nicht das Verhältnis zwischen Staat und Bürger, sondern steuert das Handeln innerhalb der Verwaltung selbst.

Der Zweck einer Verwaltungsvorschrift liegt in der Selbstbindung der Verwaltung und der Sicherung gleichmäßiger Rechtsanwendung. Wenn etwa ein Ministerium seinen nachgeordneten Behörden vorgibt, wie ein bestimmter unbestimmter Rechtsbegriff auszulegen oder wie Ermessen in bestimmten Fallgruppen auszuüben ist, sorgt das dafür, dass vergleichbare Fälle im gesamten Zuständigkeitsbereich auch gleich behandelt werden.

Die Verwaltungsvorschrift hat dabei keine Außenwirkung gegenüber dem Bürger. Sie ist ein reines Verwaltungsinternum ohne unmittelbare Außenwirkung. Der Bürger kann sich also nicht direkt auf eine Verwaltungsvorschrift berufen. Deshalb ist die Verwaltungsvorschrift auch kein Gesetz und keine Rechtsnorm, denn ihr fehlt die Außenwirkung. Insbesondere von der Rechtsverordnung und der Satzung ist sie klar abzugrenzen: Diese haben Außenwirkung und beruhen auf einer gesetzlichen Ermächtigung, während die Verwaltungsvorschrift keiner solchen Ermächtigung bedarf und nur verwaltungsintern wirkt.

Allerdings entfaltet die Verwaltungsvorschrift eine mittelbare Außenwirkung über die Selbstbindung der Verwaltung aufgrund des allgemeinen Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG. Wendet eine Behörde den Regelungsgegenstand einer Verwaltungsvorschrift in einer Vielzahl von Fällen gleichmäßig an, entsteht eine Verwaltungspraxis, an die sie gebunden ist. Weicht sie in einem Einzelfall ohne sachlichen Grund davon ab, verstößt sie gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Auf diese Weise kann es zu einer Ermessensreduktion auf null kommen, wenn die Verwaltungsvorschrift für eine bestimmte Fallkonstellation eine einheitliche Handhabung vorgibt und kein Grund ersichtlich ist, im konkreten Fall anders zu entscheiden. Der Bürger kann sich dann zwar nicht unmittelbar auf die Verwaltungsvorschrift stützen, wohl aber auf den Gleichheitssatz, der die Verwaltung an ihre eigene Praxis bindet.

Die Verwaltungsvorschrift ist somit ein reines Verwaltungsinternum ohne unmittelbare Außenwirkung, das aber über die Selbstbindung der Verwaltung nach Art. 3 Abs. 1 GG mittelbar auch zugunsten des Bürgers wirken kann.

Verwaltungsvorschriften lassen sich in verschiedene Arten unterteilen, die jeweils unterschiedliche Funktionen innerhalb der Verwaltung erfüllen.

Die erste Art sind ermessensleitende Richtlinien. Sie dienen dazu, dass alle Verwaltungsstellen ihr Ermessen einheitlich ausüben. Wenn etwa ein Ministerium festlegt, unter welchen Voraussetzungen eine Subvention zu bewilligen oder zu versagen ist, sorgt eine ermessensleitende Richtlinie dafür, dass die nachgeordneten Behörden in vergleichbaren Fällen nicht willkürlich unterschiedlich entscheiden.

Die zweite Art sind norminterpretierende Verwaltungsvorschriften. Sie geben eine Auslegung des Inhalts eines Gesetzes vor. Wenn ein Gesetz beispielsweise einen unbestimmten Rechtsbegriff verwendet, kann die übergeordnete Behörde durch eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift festlegen, wie dieser Begriff im Verwaltungsvollzug zu verstehen ist. Allerdings entfaltet diese Auslegung eine Bindungswirkung nur intern. Sie hat also keine unmittelbare Außenwirkung gegenüber dem Bürger oder den Gerichten. Daraus folgt, dass norminterpretierende Verwaltungsvorschriften einer vollen gerichtlichen Überprüfung unterliegen. Nach außen handelt es sich nur um einen unverbindlichen Auslegungsversuch der Verwaltung. Das Gericht ist an die in der Verwaltungsvorschrift vorgenommene Gesetzesinterpretation nicht gebunden, sondern legt das Gesetz eigenständig aus.

Von beiden Arten abzugrenzen ist die Frage, ob es sogenannte normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften mit unmittelbarer Außenwirkung gibt, die unbestimmte Rechtsbegriffe, etwa technische Vorschriften, verbindlich konkretisieren. Solche normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften gibt es nach der hier vertretenen Auffassung nicht, wobei die Frage umstritten ist. Eine Mindermeinung nimmt an, normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften hätten unmittelbare Außenwirkung und schlössen eigenverantwortlich Lücken unbestimmter Tatbestände. Diese Auffassung ist abzulehnen. Unmittelbar außenwirksame untergesetzliche Rechtsnormen sind Rechtsverordnungen, deren Voraussetzungen nicht umgangen werden dürfen. Insbesondere das Gebot einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage aus Art. 80 Abs. 1 GG würde unterlaufen, wenn man Verwaltungsvorschriften eine unmittelbare Außenwirkung zubilligen würde, obwohl sie gerade nicht den strengen Anforderungen an Rechtsverordnungen genügen müssen.

Die Arten von Verwaltungsvorschriften umfassen somit ermessensleitende Richtlinien und norminterpretierende Verwaltungsvorschriften, wobei letztere nur intern binden und gerichtlich voll überprüfbar sind, während normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften mit unmittelbarer Außenwirkung abzulehnen sind.