Anfechtungsklage, § 42 I Alt. 1 VwGO

Die Anfechtungsklage ist in § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO geregelt und bezeichnet die Klage auf Aufhebung eines Verwaltungsakts. Das Klagebegehr gemäß § 88 VwGO besteht darin, dass sich der Kläger gegen einen wirksamen, noch nicht erledigten belastenden Verwaltungsakt richtet und dessen Aufhebung begehrt. Ein Beispiel: Ein Bürger erhält einen Gebührenbescheid, den er für rechtswidrig hält, und klagt darauf, dass das Gericht diesen Bescheid aufhebt. Die Anfechtungsklage ist also die statthafte Klageart, wenn der Kläger die Aufhebung eines belastenden Verwaltungsakts begehrt.

Das Prüfungsschema der Anfechtungsklage gliedert sich in drei große Abschnitte. Auf der ersten Ebene ist die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs nach § 40 Abs. 1 VwGO zu prüfen. Auf der zweiten Ebene folgt die Zulässigkeit der Anfechtungsklage. Auf der dritten Ebene ist schließlich die Begründetheit der Anfechtungsklage zu untersuchen.

Für Klausur und Hausarbeit ist dabei der richtige Obersatz wichtig. Als Formulierung kannst du dir einprägen: „Die Anfechtungsklage hat [Erfolg / Aussicht auf Erfolg], soweit der Verwaltungsrechtsweg eröffnet und die Klage zulässig und begründet ist." Verwende das Wort "soweit" und nicht "wenn", da eine Klage auch nur teilweise Erfolg haben kann. Achte genau auf die Fallfrage: Fragt der Sachverhalt nach dem „Erfolg" der Klage, solltest du auch im Obersatz und im Ergebnis von „Erfolg" sprechen. Fragt er hingegen nach der „Aussicht auf Erfolg", formulierst du entsprechend mit „Aussicht auf Erfolg".

Das Prüfungsschema der Anfechtungsklage besteht also aus drei Ebenen: Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, Zulässigkeit der Anfechtungsklage und Begründetheit der Anfechtungsklage.

Die Zulässigkeit der Anfechtungsklage folgt einem Prüfungsschema mit fünf Voraussetzungen.

Erstens ist die Statthaftigkeit der Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO zu prüfen. Die Anfechtungsklage ist statthaft, wenn der Kläger die Aufhebung eines wirksamen Verwaltungsakts gemäß § 35 VwVfG begehrt. Der Gegenstand der Anfechtungsklage bestimmt sich dabei nach § 79 Abs. 1 VwGO: Angefochten wird der Verwaltungsakt gemäß § 35 VwVfG in Gestalt des Widerspruchsbescheids, man spricht insoweit von der sogenannten Einheitsklage. Der Verwaltungsakt muss wirksam sein, also mit Bekanntgabe nach § 41 VwVfG wirksam geworden sein, und er darf nicht nichtig oder erloschen sein, §§ 44, 43 Abs. 2 VwVfG.

Zweitens muss die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO vorliegen. Hier ist danach zu differenzieren, wer klagt. Ist der Kläger Adressat eines belastenden Verwaltungsakts, so ist er nach der Adressatentheorie immer klagebefugt, da er jedenfalls möglicherweise in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt ist. Ist der Kläger hingegen ein Drittbetroffener, richtet sich die Klagebefugnis nach der Möglichkeitstheorie: Der Kläger muss möglicherweise verletzt sein in einer möglicherweise drittschützenden Norm. Ob die Norm tatsächlich drittschützend ist, wird dabei erst in der Begründetheit näher untersucht.

Drittens muss ein Vorverfahren nach §§ 68 ff. VwGO durchgeführt worden sein, also die erfolglose Durchführung eines Widerspruchsverfahrens als Vorverfahren. Dieses Vorverfahren wird in drei Schritten geprüft. Auf der ersten Stufe ist die Erforderlichkeit des Vorverfahrens zu klären. Das Vorverfahren ist nur erforderlich, wenn keine Ausnahme vom Erfordernis des Vorverfahrens gemäß § 68 Abs. 1 S. 2 VwGO greift. Eine solche Ausnahme liegt vor, wenn ein Gesetz das Vorverfahren ausdrücklich ausschließt, wenn die Ausgangsbehörde zugleich oberste Landesbehörde ist oder wenn nach Landesrecht kein Vorverfahren erforderlich ist. Daneben gibt es ungeschriebene Fälle der Entbehrlichkeit neben § 68 Abs. 1 S. 2 VwGO: Das Vorverfahren ist entbehrlich, wenn der Zweck des Vorverfahrens schon erreicht oder offensichtlich nicht mehr zu erreichen ist, etwa weil das Vorverfahren bereits von einem Dritten durchgeführt wurde oder weil die Behörde während des Gerichtsverfahrens keinen Erfolg des Widerspruchs erwarten lässt.

Auf der zweiten Stufe ist die ordnungsgemäße Durchführung zu prüfen. Ordnungsgemäß ist das Vorverfahren, wenn der Bürger alles Erforderliche getan hat, also in der Regel den Widerspruch form- und fristgerecht eingelegt hat, insbesondere unter Beachtung der Widerspruchsfrist nach § 70 VwGO. Dabei ist zu beachten, dass eine Verwirkung möglich ist, und zwar analog § 242 BGB.

Auf der dritten Stufe muss der Widerspruch erfolglos geblieben sein. Wichtig ist hierbei, dass das Vorverfahren als Sachurteilsvoraussetzung grundsätzlich bis zur letzten mündlichen Verhandlung nachgeholt werden kann. Dies gilt jedoch nur innerhalb der Widerspruchsfrist. Verstreicht die Widerspruchsfrist nach Klageerhebung, ohne dass der Widerspruch eingelegt wurde, wird die Klage durch Prozessurteil als unzulässig abgewiesen.

Viertens muss die Klagefrist nach § 74 VwGO eingehalten worden sein, und es darf keine Verwirkung vorliegen.

Fünftens müssen die sonstigen allgemeinen Zulässigkeitsvoraussetzungen gegeben sein, namentlich das Rechtsschutzbedürfnis, die Beteiligtenfähigkeit, die Prozessfähigkeit, die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts und die Einhaltung der Form.

Die Zulässigkeit der Anfechtungsklage setzt also Statthaftigkeit, Klagebefugnis, ein ordnungsgemäßes und erfolgloses Vorverfahren, die Einhaltung der Klagefrist sowie die sonstigen allgemeinen Zulässigkeitsvoraussetzungen voraus.

Ob ein Vorverfahren nach §§ 68 ff. VwGO erforderlich ist, hängt unter anderem davon ab, ob das Landesrecht das Vorverfahren ausschließt. § 68 Abs. 1 S. 2 VwGO eröffnet den Ländern diese Möglichkeit, und eine Reihe von Bundesländern hat davon in unterschiedlichem Umfang Gebrauch gemacht. Da die landesrechtlichen Regelungen in Klausur und Hausarbeit je nach Sachverhalt relevant werden können, lohnt sich ein Überblick.

In Baden-Württemberg ist kein Vorverfahren erforderlich in den Fällen des § 15 AGVwGO BW. In Berlin entfällt das Vorverfahren in den Fällen des § 26 AZG Bln. In Hessen sieht § 16a HessAGVwGO ebenfalls Fälle vor, in denen kein Vorverfahren durchzuführen ist.

In Nordrhein-Westfalen ist das Widerspruchsverfahren weitgehend abgeschafft worden, geregelt in § 6 Abs. 1 AG NW und § 110 JustG NRW. Dabei ist zu beachten, dass nur landesrechtliche Widersprüche betroffen sind, also Widersprüche gegen Verwaltungsakte, die auf Landesrecht beruhen.

In Bayern hat der Gesetzgeber das Widerspruchsverfahren teilweise abgeschafft, geregelt in Art. 12 BayAGVwGO in Verbindung mit dem BayAG VwGO ÄndG vom 22.6.2007 (BayGVBl. 390). Soweit das Widerspruchsverfahren nicht abgeschafft wurde, besteht dort ein fakultatives Widerspruchsverfahren, der Bürger kann also wählen, ob er zunächst Widerspruch einlegt oder direkt Klage erhebt.

In Niedersachsen ist das Vorverfahren in weiten Bereichen entfallen, geregelt in § 80 Nds. JustG, der auf die ehemals geltende Vorschrift des § 8a Nds. AGVwGO zurückgeht, eingeführt durch das Gesetz zur Modernisierung der Verwaltung vom 5.11.2004 (NdsGVBl. 394).

In Rheinland-Pfalz enthält § 6 Abs. 1 Nr. 1 AGVwGO RP eine besondere Regelung über die Zuständigkeit der Widerspruchsbehörde.

Nach Landesrecht ist also in mehreren Bundesländern kein Vorverfahren oder nur ein eingeschränktes Vorverfahren vorgesehen, sodass in der Klausur und Hausarbeit stets geprüft werden muss, ob das jeweils einschlägige Landesrecht eine Ausnahme vom Erfordernis des Vorverfahrens normiert.

Die Begründetheit der Anfechtungsklage folgt einem eigenen Prüfungsschema mit drei Voraussetzungen. Begründet ist die Anfechtungsklage gemäß § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO, soweit der richtige Beklagte nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO verklagt wurde, der angegriffene Verwaltungsakt rechtswidrig ist und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt wird.

Erstens ist der richtige Klagegegner zu bestimmen, also die Passivlegitimation nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Richtiger Klagegegner ist der Rechtsträger der handelnden Behörde. Hat also beispielsweise das Bauordnungsamt einer Gemeinde den Verwaltungsakt erlassen, ist die Klage nicht gegen das Bauordnungsamt selbst, sondern gegen die Gemeinde als dessen Rechtsträger zu richten.

Zweitens ist die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes zu prüfen. Hier wird untersucht, ob der angegriffene Verwaltungsakt mit dem geltenden Recht in Einklang steht.

Drittens muss eine Rechtsverletzung des Klägers vorliegen. Der Kläger muss durch den rechtswidrigen Verwaltungsakt in einem eigenen subjektiv-öffentlichen Recht verletzt sein.

Die Begründetheit der Anfechtungsklage setzt also nach § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO voraus, dass der richtige Beklagte verklagt wurde, der Verwaltungsakt rechtswidrig ist und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt wird.