Verpflichtungsklage, § 42 I Var. 2 VwGO

Die Verpflichtungsklage ist in § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO geregelt und bildet das Gegenstück zur Anfechtungsklage. Während der Kläger bei der Anfechtungsklage die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehrt, ist die Verpflichtungsklage die Klage auf Erlass eines Verwaltungsakts. Der Kläger wendet sich hier also nicht gegen eine bereits ergangene behördliche Entscheidung, sondern er möchte gerade erreichen, dass die Behörde eine bestimmte Entscheidung trifft.

Das Klagebegehr gemäß § 88 VwGO bestimmt sich danach, was der Kläger erreichen will. Bei der Verpflichtungsklage begehrt der Kläger den Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts, also die Verpflichtung der Behörde zum Handeln. Ein anschauliches Beispiel: Du stellst bei der zuständigen Bauaufsichtsbehörde einen Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung für dein Grundstück. Die Behörde lehnt deinen Antrag ab. Nun begehrst du mit der Verpflichtungsklage, dass das Gericht die Behörde verpflichtet, dir die Baugenehmigung zu erteilen.

Die Verpflichtungsklage ist also die Klage, mit der der Kläger den Erlass eines von der Behörde abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts erstreitet.

Das Prüfungsschema der Verpflichtungsklage gliedert sich in drei große Ebenen, die nacheinander abgearbeitet werden.

Auf der ersten Ebene ist die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs nach § 40 Abs. 1 VwGO zu prüfen. Hier wird geklärt, ob für das Begehren des Klägers überhaupt die Verwaltungsgerichtsbarkeit zuständig ist.

Auf der zweiten Ebene folgt die Zulässigkeit der Verpflichtungsklage. Hier werden sämtliche Sachurteilsvoraussetzungen geprüft, also etwa die statthafte Klageart, die Klagebefugnis, die Klagefrist und das Vorverfahren.

Auf der dritten Ebene wird schließlich die Begründetheit der Verpflichtungsklage untersucht, also ob der Kläger tatsächlich einen Anspruch auf den begehrten Verwaltungsakt hat.

Das Prüfungsschema der Verpflichtungsklage umfasst damit drei Ebenen: Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, Zulässigkeit und Begründetheit.

Die Zulässigkeit der Verpflichtungsklage folgt einem Prüfungsschema mit fünf Voraussetzungen.

Erstens ist die Statthaftigkeit der Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO zu prüfen. Die Verpflichtungsklage ist statthaft, wenn der Kläger den Erlass eines Verwaltungsakts begehrt. Sie ist auch dann statthaft, wenn der Kläger eigentlich einen Realakt begehrt, dieser aber rechtlich an den vorherigen Erlass eines Verwaltungsakts gebunden ist. Das ist beispielsweise immer dann der Fall, wenn eine Festsetzung von Geldleistung begehrt wird. Im Rahmen der Statthaftigkeit sind zwei Konstellationen zu unterscheiden.

Zum einen die Versagungsgegenklage: Hier begehrt der Kläger den Erlass eines begünstigenden Verwaltungsakts nach einem ablehnendem Bescheid. Die Aufhebung des Ablehnungsbescheids ist dabei konkludent vom Klagebegehren mitumfasst, da dieser mit Erlass des begünstigenden Verwaltungsakts gemäß § 43 Abs. 2 VwVfG jedenfalls anderweitig konkludent aufgehoben wird. Eine zusätzliche Anfechtungsklage gegen den Ablehnungsbescheid ist daher nicht erforderlich.

Zum anderen gibt es die Untätigkeitsklage nach § 75 S. 1 VwGO. Nach drei Monaten ohne Widerspruchsbescheid wird die Untätigkeit der Behörde vermutet. Wird die Klage verfrüht eingeleitet, also bevor die Dreimonatsfrist abgelaufen ist, wird sie gemäß § 75 S. 3 VwGO analog ausgesetzt bis zum Ablauf der Dreimonatsfrist. Man spricht hier vom Hineinwachsen in die Zulässigkeit.

Zweitens muss eine Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO vorliegen. Der Kläger muss geltend machen, dass er möglicherweise einen Anspruch auf Erlass des Verwaltungsakts hat, also eventuell in einem Recht aus einer Anspruchsgrundlage verletzt ist. Dieser Anspruch muss sich aus einem subjektiv-öffentlichen Recht nach der Schutznormtheorie ergeben. Bei Ermessensentscheidungen genügt die Möglichkeit einer Ermessensreduktion auf null. Ob eine solche tatsächlich vorliegt, wird erst in der Begründetheit geprüft. Für die Klagebefugnis reicht es aus, dass zumindest ein Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung besteht, wenn die Norm dem Individualinteresse des Klägers dient.

Drittens ist das Vorverfahren nach §§ 68 Abs. 2, Abs. 1 VwGO erforderlich. Der Kläger muss erfolglos ein Widerspruchsverfahren als Vorverfahren durchgeführt haben. Abgeschlossen ist das Vorverfahren entweder mit einem Widerspruchsbescheid, was zur Versagungsgegenklage führt, oder durch Untätigkeit der Behörden gemäß §§ 68 Abs. 2, 75 VwGO, was zur Untätigkeitsklage führt. Das Vorverfahren kann als Sachurteilsvoraussetzung grundsätzlich bis zur letzten mündlichen Verhandlung nachgeholt werden. Dies ist jedoch nur innerhalb der Widerspruchsfrist möglich. Verstreicht die Widerspruchsfrist nach Klageerhebung, wird die Klage durch Prozessurteil als unzulässig abgewiesen.

Viertens muss die Klagefrist nach §§ 74 Abs. 2, Abs. 1 S. 2 VwGO eingehalten sein.

Außerdem müssen die sonstigen allgemeinen Zulässigkeitsvoraussetzungen vorliegen, namentlich das Rechtsschutzbedürfnis, die Beteiligtenfähigkeit, die Prozessfähigkeit, die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts und die Form.

Die Zulässigkeit der Verpflichtungsklage setzt also Statthaftigkeit, Klagebefugnis, Vorverfahren, Einhaltung der Klagefrist und die sonstigen allgemeinen Zulässigkeitsvoraussetzungen voraus, wobei insbesondere zwischen Versagungsgegenklage und Untätigkeitsklage zu unterscheiden ist.

Die Begründetheit der Verpflichtungsklage hat zwei Voraussetzungen. Die Klage ist begründet, soweit der richtige Beklagte gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO in Anspruch genommen wird und der Kläger einen Anspruch auf Erlass des Verwaltungsakts hat. Das Prüfungsschema gliedert sich wie folgt.

Erstens ist der richtige Klagegegner zu bestimmen, also die Passivlegitimation nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Hier gibt es eine Besonderheit gegenüber der Anfechtungsklage. Entgegen dem Wortlaut der Norm ist bei der Verpflichtungsklage nicht der Rechtsträger der Erlassbehörde der richtige Beklagte, sondern der Rechtsträger der materiell zuständigen Behörde. Der Grund dafür liegt darin, dass nur die materiell zuständige Behörde in der Lage ist, dem Klagebegehren zu entsprechen, also den begehrten Verwaltungsakt tatsächlich zu erlassen. Bei der Anfechtungsklage verhält sich das anders: Dort ist auch die unzuständige Erlassbehörde für die Aufhebung des Verwaltungsakts zuständig, weil sie den Verwaltungsakt selbst erlassen hat und ihn daher auch wieder aufheben kann.

Zweitens muss ein Anspruch auf Erlass des Verwaltungsakts bestehen. Die Klage ist also im Übrigen begründet, wenn die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist und die Sache spruchreif ist, § 113 Abs. 5 VwGO. Spruchreif bedeutet, dass die tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen für eine gerichtliche Entscheidung gegeben sind. Wie dieser Anspruch geprüft wird, hängt davon ab, ob es sich um eine gebundene Entscheidung oder eine Ermessensentscheidung handelt. Eine gebundene Entscheidung ist im Anspruchsaufbau zu prüfen, also ob alle tatbestandlichen Voraussetzungen der Anspruchsgrundlage erfüllt sind, zum Beispiel bei einem Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung. Eine Ermessensentscheidung ist dagegen im Rechtmäßigkeitsaufbau zu prüfen, bei dem insbesondere untersucht wird, ob die Behörde ihr Ermessen fehlerfrei ausgeübt hat.

Die Begründetheit der Verpflichtungsklage setzt damit voraus, dass der Rechtsträger der materiell zuständigen Behörde als richtiger Beklagter in Anspruch genommen wird und der Kläger nach § 113 Abs. 5 VwGO einen Anspruch auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts hat.

Der Anspruchsaufbau ist das geeignete Prüfungsschema für die Begründetheit der Verpflichtungsklage, wenn der Kläger im Rahmen der Begründetheit der Verpflichtungsklage den Erlass eines Verwaltungsakts begehrt, über den die Behörde eine gebundene Entscheidung zu treffen hat, also etwa bei einem Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung. Das Prüfungsschema gliedert sich in zwei Schritte.

Auf der ersten Stufe ist die Anspruchsgrundlage zu bestimmen. Es muss sich um eine gebundene Entscheidung handeln mit einem Anspruch aus einem subjektiv-öffentlichen Recht. Daraus folgt dann eine wichtige Vereinfachung: Wenn die Ablehnung oder das Unterlassen rechtswidrig ist, also die Anspruchsvoraussetzungen vorliegen, ist der Kläger direkt in seinen Rechten verletzt und die Sache ist spruchreif. Diese beiden Prüfungspunkte des Rechtmäßigkeitsaufbaus, nämlich die Rechtsverletzung des Klägers und die Spruchreife, entfallen bei der gebundenen Entscheidung im Anspruchsaufbau, weil sie bei Vorliegen der Anspruchsvoraussetzungen automatisch gegeben sind.

Auf der zweiten Stufe werden die Anspruchsvoraussetzungen geprüft, also ob das Unterlassen des begehrten Verwaltungsakts rechtswidrig war. Diese Prüfung untergliedert sich in zwei Bereiche. Erstens sind die formellen Anspruchsvoraussetzungen zu prüfen, also beispielsweise ob ein ordnungsgemäßer Antrag gestellt wurde. Hier ist eine Abgrenzung zur Anfechtungsklage wichtig: Anders als dort wird im Anspruchsaufbau nicht die "formelle Rechtmäßigkeit" der Ablehnung geprüft, also keine Prüfung von Zuständigkeit, Verfahren und Form des ablehnenden Bescheids. Entscheidend ist allein, ob der Anspruch auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts besteht. Zweitens sind die materiellen Anspruchsvoraussetzungen zu prüfen. Bei einer Baugenehmigung wäre hier etwa zu untersuchen, ob das Vorhaben genehmigungsbedürftig und genehmigungsfähig ist.

Ist die Klage erfolgreich, weil alle Anspruchsvoraussetzungen vorliegen, hat der Kläger einen Anspruch auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts. Das Gericht erlässt dann ein Vornahmeurteil nach § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO, das die Behörde unmittelbar zum Erlass des Verwaltungsakts verpflichtet.

Im Anspruchsaufbau der Verpflichtungsklage wird also die Anspruchsgrundlage bestimmt und anschließend geprüft, ob die formellen und materiellen Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind, wobei bei der gebundenen Entscheidung Rechtsverletzung und Spruchreife nicht gesondert zu prüfen sind.

Der Rechtmäßigkeitsaufbau ist das geeignete Prüfungsschema Begründetheit der Verpflichtungsklage, wenn der Kläger im Rahmen der Begründetheit der Verpflichtungsklage den Erlass eines Verwaltungsakts begehrt, über den die Behörde eine offene Entscheidung zu treffen hat, insbesondere eine Entscheidung mit Ermessensspielraum nach § 40 VwVfG. Das Prüfungsschema gliedert sich in die Anspruchsgrundlage, die Anspruchsvoraussetzungen, die Rechtsverletzung des Klägers und die Spruchreife.

Zunächst ist die Anspruchsgrundlage zu bestimmen. Diesen Aufbau wählst du, wenn es sich um eine Entscheidung mit Ermessensspielraum nach § 40 VwVfG handelt.

Sodann werden die Anspruchsvoraussetzungen geprüft, also ob das Unterlassen des begehrten Verwaltungsakts rechtswidrig war. Diese Prüfung untergliedert sich in zwei Bereiche. Erstens sind die formellen Anspruchsvoraussetzungen zu prüfen. Auch hier gilt die Abgrenzung zur "formellen Rechtmäßigkeit" der Ablehnung: Es findet keine Prüfung nach Zuständigkeit, Verfahren und Form des ablehnenden Bescheids statt. Entscheidend ist allein, ob der Anspruch besteht. Zweitens sind die materiellen Anspruchsvoraussetzungen zu prüfen. Diese untergliedern sich ihrerseits in zwei Unterpunkte. Auf der Ebene des Tatbestands wird zunächst geprüft, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen der Anspruchsgrundlage erfüllt sind. Auf der Ebene der Rechtsfolge wird dann untersucht, ob die Entscheidung nach Inhalt, also hinsichtlich des Ermessens, und nach Wirkung, also hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit, mit der Rechtsgrundlage und höherrangigem Recht vereinbar ist.

Anschließend ist die Rechtsverletzung des Klägers zu prüfen. Der Kläger muss in einem subjektiv-öffentlichen Recht verletzt sein.

Schließlich ist die Spruchreife zu prüfen. Diese liegt nur vor, wenn der Verwaltungsakt zwingend zu erteilen ist, weil eine Ermessensreduktion auf null gegeben ist. Je nachdem, ob Spruchreife vorliegt oder nicht, ergeben sich unterschiedliche Rechtsfolgen.

Mit Spruchreife hat der Kläger einen Anspruch auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts. Das Gericht erlässt dann ein Vornahmeurteil nach § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO, das die Behörde unmittelbar zum Erlass des Verwaltungsakts verpflichtet.

Ohne Spruchreife, wenn also noch ein Ermessensspielraum der Behörde besteht, hat der Kläger keinen Anspruch auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts, sondern nur einen Anspruch auf Neubescheidung, also auf eine neue ermessensfehlerfreie Bescheidung. Das Gericht erlässt dann ein Bescheidungsurteil nach § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO. Dieses verpflichtet die Behörde nicht zum Erlass des Verwaltungsakts, sondern nur zur erneuten Bescheidung des Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Für Klausur und Hausarbeit ist dabei wichtig, dass ein Bescheidungsbegehren stets als Minus im Vornahmeantrag enthalten ist. Das bedeutet, dass das Gericht auch dann ein Bescheidungsurteil erlassen kann, wenn der Kläger eigentlich den Erlass des Verwaltungsakts beantragt hat. Allerdings liegt bei einem auf Vornahme gerichteten Klageantrag dann eine teilweise Klageabweisung vor, die eine anteilige Kostentragungspflicht nach § 155 Abs. 1 VwGO nach sich zieht.

Im Rechtmäßigkeitsaufbau der Verpflichtungsklage wird also anders als beim Anspruchsaufbau bei gebundenen Entscheidungen auch die Rechtsverletzung und die Spruchreife eigenständig geprüft, wobei bei fehlender Ermessensreduktion auf null nur ein Bescheidungsurteil nach § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO ergeht.