Aufgaben- und Befugnisnormen

Im Verwaltungsrecht musst du zwei Arten von Normen sauber auseinanderhalten, die auf den ersten Blick beide der Behörde vermeintlich etwas erlauben: Aufgabennormen und Befugnisnormen. Die Unterscheidung entscheidet darüber, ob eine Maßnahme rechtmäßig ist oder ohne Rechtsgrundlage.

Die Aufgabennorm bestimmt den Zweck der behördlichen Tätigkeit. Sie sagt also, wofür eine Behörde überhaupt zuständig ist und worum sie sich kümmern soll. Als Rechtsgrundlage für Verwaltungsmaßnahmen reicht eine Aufgabennorm nur aus, solange die Maßnahme keinen Eingriff in Grundrechte darstellt. Wenn die Polizei etwa eine Auskunft erteilt oder rein tatsächlich informiert, ohne in geschützte Rechtspositionen einzugreifen, genügt die Zuständigkeitszuweisung.

Ein Beispiel macht das deutlich: § 1 Abs. 1 S. 1 PolG bestimmt die Zuständigkeit der Polizei für die Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder die öffentliche Ordnung. Diese Norm sagt dir aber nur, dass die Polizei sich um Gefahren kümmern soll. Sie sagt nicht, was die Polizei konkret tun darf. Eine belastende Maßnahme darf sich daher nie auf § 1 Abs. 1 S. 1 PolG stützen. Wer in einer Klausur einen Platzverweis auf die Aufgabennorm stützt, hat einen entscheidenden Fehler gemacht.

Die Befugnisnorm bestimmt demgegenüber die Mittel der Aufgabenerfüllung. Sie beantwortet also die Frage, mit welchen Handlungsinstrumenten die Behörde ihren Auftrag umsetzen darf. Eine solche Befugnisnorm ist als Rechtsgrundlage immer dann erforderlich, wenn die Verwaltungsmaßnahme einen Eingriff in Grundrechte darstellt, also im Bereich der Eingriffsverwaltung. Grund dafür ist der Gesetzesvorbehalt: Grundrechtseingriffe brauchen eine gesetzliche Ermächtigung, die den Eingriff selbst trägt.

Daraus folgt, dass eine Aufgabennorm für Grundrechtseingriffe gerade nicht ausreicht. Der Schluss von der Aufgabe auf die Befugnis ist unzulässig. Oder als Merksatz formuliert: Der Zweck heiligt nicht die Mittel. Nur weil die Polizei Gefahren abwehren soll, darf sie deshalb nicht alles tun, was der Gefahrenabwehr dient.

Ebenso genügt eine Verbotsnorm an sich nicht als Eingriffsgrundlage. Wenn ein Gesetz ein bestimmtes Verhalten verbietet, folgt daraus noch nicht, dass die Behörde dieses Verbot mit konkreten Maßnahmen durchsetzen darf. Allerdings besteht bei Verstößen gegen Verbotsnormen grundsätzlich eine polizeiliche Eingriffsbefugnis über die polizeiliche Generalklausel, weil der Verstoß gegen die Rechtsordnung eine Störung der öffentlichen Sicherheit darstellt.

Wie eine Befugnisnorm aussieht, zeigt § 8 Abs. 1 PolG NRW: Die Polizei kann die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende konkrete Gefahr abzuwehren, soweit nicht die §§ 9 bis 46 PolG NRW die Befugnisse besonders regeln. Hier steht also nicht bloß, wofür die Polizei zuständig ist, sondern dass und unter welchen Voraussetzungen sie handeln darf. Auf diese Norm können sich konkrete Maßnahmen stützen.

Merke also: Die Aufgabennorm sagt, was die Behörde erreichen soll, die Befugnisnorm, was sie dafür tun darf. Grundrechtseingriffe brauchen stets eine Befugnisnorm.