Die europäische Union

Die Europäische Union, kurz EU, ist eine Union von Staaten beziehungsweise ein supranationaler Staatenverbund aus 26 Staaten. Der Begriff der Supranationalität bedeutet dabei, dass es sich um eine überstaatliche Organisation handelt. Die Organe der EU können in bestimmten Bereichen unabhängig von den Mitgliedstaaten tätig werden, also eigenständig Recht setzen und Entscheidungen treffen, ohne dass jeder einzelne Mitgliedstaat zustimmen muss.

Aus dieser Stellung als supranationaler Staatenverbund folgt, dass die EU eine eigene Rechtspersönlichkeit besitzt. Diese zeigt sich in zwei Ausprägungen.

Zum einen verfügt die EU über Völkerrechtsfähigkeit gemäß Art. 47 EUV. Sie kann also auf internationaler Ebene als eigenständiges Rechtssubjekt auftreten, etwa völkerrechtliche Verträge schließen. Dabei ist Art. 47 EUV allerdings keine Völkerrechtskompetenznorm, regelt also nicht, in welchen Bereichen die EU völkerrechtlich handeln darf.

Zum anderen besitzt die EU Privatrechtsfähigkeit gemäß Art. 335 AEUV. Sie kann also in jedem Mitgliedstaat am privatrechtlichen Rechtsverkehr teilnehmen, etwa Verträge abschließen oder Eigentum erwerben.

Die EU ist die Rechtsnachfolgerin der EG gemäß Art. 1 Abs. 3 S. 3 EUV. Mit dem Vertrag von Lissabon ist die frühere Europäische Gemeinschaft in der Europäischen Union aufgegangen, sodass die EU deren Rechte und Pflichten übernommen hat.

Die EU ist also ein supranationaler Staatenverbund mit eigener Rechtspersönlichkeit, der sowohl völkerrechtlich als auch privatrechtlich als eigenständiges Rechtssubjekt handeln kann.

Die Rechtsnatur der europäischen Union lässt sich nicht ohne Weiteres in eine der bekannten Kategorien einordnen. Um sie zu bestimmen, muss man zwei naheliegende Einordnungen ausschließen.

Zunächst liegt es nahe, die EU als Staatenbund zu qualifizieren, da sie auf völkerrechtlichen Verträgen gründet. Diese Einordnung greift jedoch zu kurz. Denn anders als bei einem bloßen Staatenbund nehmen die Mitgliedstaaten der EU Souveränitätseinbußen hin, und das Unionsrecht entfaltet Rechtswirkungen auch für Bürger und Unternehmen unmittelbar, nicht nur für die Mitgliedstaaten selbst. Ein Beispiel für einen Staatenbund ist dagegen der Zusammenschluss der Vereinten Nationen, also die UN. Dort bleibt die Souveränität der Mitgliedstaaten im Grundsatz unangetastet, und Beschlüsse wirken in der Regel nur zwischen den Staaten, nicht unmittelbar gegenüber den einzelnen Bürgern.

Ebenso wenig lässt sich die EU als Bundestaat einordnen. Denn die EU besitzt keine eigene Staatlichkeit. Ihr fehlen die drei Elemente, die einen Staat ausmachen: Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt sind jeweils von den Mitgliedstaaten abgeleitet. So gibt es etwa kein eigenständiges EU-Staatsvolk, sondern lediglich eine Unionsbürgerschaft gemäß Art. 20 AEUV, die an die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats anknüpft. Die EU verfügt also nicht über originäre, sondern nur über von den Mitgliedstaaten übertragene Hoheitsgewalt.

Aus diesen Abgrenzungen ergibt sich nach der unionsrechtlichen Theorie, dass die EU als Staatenverbund zu qualifizieren ist. Damit ist eine Verbindung gemeint, die zwischen einem Staat und einer internationalen Organisation steht. Treffend wird die EU daher als „zielbezogenes transnationales Gemeinwesen eigener Prägung" beschrieben.

Die europäische Union ist also weder Staatenbund noch Bundestaat, sondern ein Staatenverbund eigener Prägung, der zwischen diesen beiden Kategorien steht.

Die Geschichte der europäischen Integration lässt sich anhand mehrerer Etappen nachzeichnen, die jeweils die Struktur und Reichweite der heutigen EU maßgeblich geprägt haben.

Den Ausgangspunkt bildete im Jahr 1951 die Montanunion, also die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl, kurz EKGS. Sie war der erste Zusammenschluss europäischer Staaten, der Hoheitsrechte auf eine gemeinsame Institution übertrug, allerdings beschränkt auf den Bereich der Kohle- und Stahlproduktion.

Im Jahr 1957 folgten die römischen Verträge, mit denen zwei weitere Gemeinschaften gegründet wurden: die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, kurz EWG, die später zur EG wurde, sowie die Europäische Atomgemeinschaft, bekannt als Euratom. Damit war der Grundstein für eine umfassendere wirtschaftliche Zusammenarbeit gelegt.

Einen entscheidenden Schritt stellte 1993 der Vertrag über die EU dar, der sogenannte Maastrichtvertrag. Mit ihm wurde die Gründung der EU als Dachorganisation vollzogen. Zugleich wurde die Wirtschafts- und Währungsunion auf den Weg gebracht und der Binnenmarkt bis 1993 verwirklicht. Die EU ruhte fortan auf einem Drei-Säulen-Modell. Die erste Säule umfasste die Europäischen Gemeinschaften, also EKGS, EWG und Euratom. Nur in dieser ersten Säule fand supranationale Rechtssetzung statt, wie wir sie heute kennen. Die zweite Säule betraf die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und war lediglich intergouvernemental ausgestaltet, das heißt, Entscheidungen konnten nur einvernehmlich zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten getroffen werden. Ebenso war die dritte Säule, die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen, nur intergouvernemental organisiert.

1997 folgte der Amsterdamer Vertrag, der unter anderem Reformen im Bereich der Entscheidungsverfahren brachte. Im Jahr 2001 wurde der Vertrag von Nizza geschlossen, der vor allem die Osterweiterung der EU institutionell vorbereiten sollte.

Eine große Reform brachte 2009 der Vertrag von Lissabon. Er führte zu mehreren grundlegenden Veränderungen. Zunächst bewirkte er die Ablösung der EG durch die EU, sodass die EU als einheitliche Rechtspersönlichkeit an die Stelle der bisherigen Europäischen Gemeinschaft trat. Weiterhin kam es zur Auflösung des Drei-Säulen-Modells, das durch eine einheitliche Struktur ersetzt wurde. Darüber hinaus ermöglichte der Vertrag von Lissabon eine effizientere Entscheidungsfindung, weil in vielen Bereichen nicht mehr Einstimmigkeit erforderlich ist, sondern qualifizierte Mehrheitsentscheidungen genügen. Außerdem erhielt die EU zusätzliche Kompetenzen für die Rechtssetzung. Schließlich wurde die Verbindlichkeit der Grundrechtscharta hergestellt: Gemäß Art. 6 Abs. 1 EUV hat die Charta der Grundrechte der Europäischen Union den Rang von Primärrecht und ist damit rechtlich gleichrangig mit den Verträgen selbst.

Der Vertrag von Lissabon hat die europäische Union also von einem Drei-Säulen-Modell zu einem einheitlichen supranationalen Staatenverbund mit eigener Rechtspersönlichkeit, erweiterten Kompetenzen und verbindlicher Grundrechtscharta weiterentwickelt.

Die Kompetenzen der Europäischen Union folgen einem klar strukturierten System, das sowohl die Grundlage als auch die Grenzen des Handelns der EU bestimmt.

Ausgangspunkt ist das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 EUV. Danach benötigt die EU für jedes Handeln eine spezielle Ermächtigungsnorm. Ohne eine solche Ermächtigung darf sie nicht tätig werden. Das bedeutet: Anders als ein Staat, der grundsätzlich allzuständig ist, darf die EU nur das tun, wozu ihr die Verträge ausdrücklich die Befugnis einräumen.

Daraus folgt zugleich, dass die EU keine Kompetenzkompetenz besitzt. Sie kann sich also nicht selbst neue Zuständigkeiten zuweisen, sondern bleibt stets auf die ihr von den Mitgliedstaaten übertragenen Befugnisse beschränkt. Das BVerfG schreibt sich in diesem Zusammenhang eine Ultra-vires-Prüfkompetenz zu. Es behält sich also vor, zu überprüfen, ob die EU bei ihrem Handeln die Grenzen ihrer Zuständigkeit eingehalten hat oder ob sie diese überschritten hat.

Innerhalb des Systems der begrenzten Einzelermächtigung unterscheiden Art. 2 ff. AEUV verschiedene Arten der Zuständigkeit. Die ausschließliche Zuständigkeit nach Art. 2 Abs. 1, Art. 3 AEUV betrifft Bereiche, in denen allein die EU rechtsetzend tätig werden darf, etwa die Zollunion oder die gemeinsame Handelspolitik. Die geteilte Zuständigkeit nach Art. 2 Abs. 2, Art. 4 AEUV ist so ausgestaltet, dass vorrangig die EU zuständig ist. Solange die EU aber von ihrer Kompetenz keinen Gebrauch gemacht hat, liegt die Zuständigkeit bei den Mitgliedstaaten. Daneben gibt es die Kompetenzergänzung beziehungsweise Flexibilitätsklausel nach Art. 352 AEUV. Sie greift im Rahmen der in den Verträgen festgelegten Politikbereiche, wenn ein Tätigwerden der EU erforderlich ist, um die vertraglichen Ziele zu verwirklichen, aber keine spezifische Ermächtigungsnorm vorhanden ist.

Neben der Frage, ob eine Kompetenz besteht, regeln weitere Grundsätze die Ausübung von Kompetenzen. Das Prinzip der Subsidiarität gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 2, Abs. 3 EUV besagt, dass dann, wenn mehrere Regelungsebenen denkbar sind, grundsätzlich die Mitgliedstaaten zuständig bleiben, es sei denn, das Ziel lässt sich auf Unionsebene besser verwirklichen. Daneben steht das Prinzip der Verhältnismäßigkeit gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 2, Abs. 4 EUV. Danach darf eine Maßnahme der EU nicht offensichtlich ungeeignet sein und muss autonomieschonend ausgestaltet werden, also die Eigenständigkeit der Mitgliedstaaten so weit wie möglich wahren. Beide Prinzipien sind theoretisch justiziabel, also gerichtlich überprüfbar, praktisch aber kaum durchsetzbar.

Die Kompetenzen der EU beruhen also auf dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung, werden nach ausschließlicher, geteilter und ergänzender Zuständigkeit unterschieden und in ihrer Ausübung durch die Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit begrenzt.