Europarecht / Unionsrecht

Das Europarecht, auch Unionsrecht oder EU-Recht genannt, umfasst die gesamte Rechtsordnung der Europäischen Union und regelt die Beziehungen zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten. Es gliedert sich in zwei große Bereiche: das Primärrecht und das Sekundärrecht.

Das Primärrecht bildet die Grundlagen und gewissermaßen die „Verfassung" der EU. Hierzu zählen insbesondere die Verträge, auf denen die Union beruht. Das Sekundärrecht hingegen umfasst diejenigen Rechtsakte, die aus dem Primärrecht abgeleitet werden, also auf dessen Grundlage erlassen werden. Dazu gehören etwa Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse. Aus diesem Stufenverhältnis folgt, dass das Sekundärrecht stets mit dem Primärrecht vereinbar sein muss.

Das Europarecht ist also die Rechtsordnung der EU, die sich in Primärrecht als Grundlage und daraus abgeleitetes Sekundärrecht unterteilt.

Das Primärrecht der Europäischen Union erfüllt funktional die Rolle einer „Verfassung" der EU, da es die formprägende Regelungen enthält, auf denen die gesamte Unionsrechtsordnung aufbaut. Es umfasst insbesondere das Vertragsrecht, also das Recht der EU-Verträge EUV und AEUV, daneben aber noch weitere Rechtsquellen.

Die beiden zentralen Verträge unterscheiden sich in Umfang und Ausrichtung. Der Vertrag über die Europäische Union, kurz EUV, regelt die institutionellen Grundlagen der Union, insbesondere die Grundprinzipien, Werte, Organe und die Zuständigkeitsordnung. Er ist kürzer und programmatischer gehalten als der AEUV. Der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, kurz AEUV, regelt demgegenüber das Funktionieren der Union, insbesondere die Grundfreiheiten, den Binnenmarkt und die einzelnen Politikbereiche. Er ist ausführlicher und praxisnäher als der EUV. Du kannst dir den Unterschied so merken: Der EUV legt fest, was die EU ist und wie sie organisiert ist, während der AEUV regelt, wie die EU konkret arbeitet.

Neben den beiden Verträgen gehören zum Primärrecht auch die Protokolle über die Entstehung der EU. Weiterhin zählt die EU-Grundrechtecharta, die GRCh, zum Primärrecht. Sie ist gemäß Art. 6 Abs. 1 EUV rechtsverbindlich. Wichtig ist dabei, dass die GRCh zwar die EU selbst bindet, die Nationalstaaten jedoch nur bei Umsetzung und Durchführung von Unionsrecht, nicht bei rein nationalen Angelegenheiten. Wenn ein Mitgliedstaat also eine Regelung trifft, die keinerlei Bezug zum Unionsrecht hat, kann sich ein Betroffener nicht auf die GRCh berufen.

Darüber hinaus gehören zum Primärrecht die allgemeinen Rechtsgrundsätze, die vom EuGH entdeckt worden sind. Ein Beispiel hierfür ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Verwaltungsverfahren. Schließlich zählen auch die Prinzipien zur Sicherheit des Unionsrechts zum primären Unionsrecht. Ein Beispiel dafür ist das Staatshaftungsrecht für die Nicht- oder Schlechtumsetzung von Unionsrecht. Darunter versteht man etwa die Möglichkeit eines Bürgers, im Wege einer Schadensersatzklage gegenüber dem Mitgliedstaat eine ihm eigentlich zustehende Begünstigung durchzusetzen, wenn der Mitgliedstaat eine Richtlinie nicht ordnungsgemäß umgesetzt hat.

Das Primärrecht bildet also als funktionale „Verfassung" der EU die Grundlage der gesamten Unionsrechtsordnung und umfasst neben den EU-Verträgen EUV und AEUV auch die Protokolle, die EU-Grundrechtecharta, allgemeine Rechtsgrundsätze und Prinzipien zur Sicherheit des Unionsrechts.

Das Sekundärrecht der Europäischen Union ist das von den Organen der Union, insbesondere dem Europäischen Parlament und dem Rat, auf der Grundlage des Primärrechts erlassene Recht. Es handelt sich also um aus dem Primärrecht abgeleitete Rechtsakte der EU. Da das Sekundärrecht aus dem Primärrecht abgeleitet wird, steht es in der Normenhierarchie unter dem Primärrecht und muss daher auch mit diesem vereinbar sein.

Die einzelnen Rechtsakte der Union sind in Art. 288 AEUV geregelt. Dort finden sich verschiedene Handlungsformen, die sich in ihrer Wirkung und Verbindlichkeit deutlich unterscheiden.

Verordnungen sind in den Mitgliedstaaten unmittelbar geltendes Recht. Das bedeutet, dass sie ohne weiteren Umsetzungsakt direkt für Bürger und Unternehmen gelten. Ein anschauliches Beispiel ist die Datenschutz-Grundverordnung, die DSGVO: Sie gilt direkt für Bürger und Unternehmen, ohne dass der deutsche Gesetzgeber sie in nationales Recht umsetzen muss.

Richtlinien funktionieren anders. Sie müssen von den Mitgliedstaaten in einer bestimmten Frist in nationales Recht umgesetzt werden. Ihr Zweck liegt in der Harmonisierung nationaler Regelungen, das heißt, die Mitgliedstaaten sollen ihre jeweiligen Rechtsordnungen aneinander angleichen. Ein Beispiel: Der deutsche Gesetzgeber hat in Umsetzung der Verbrauchsgüterkauf-Richtlinie die §§ 474 ff. BGB über den Verbrauchsgüterkauf angepasst. Der Bürger beruft sich im Streitfall also zum Beispiel auf die kaufrechtlichen Mängelrechte aus § 437 BGB, nicht direkt auf die Richtlinie. Nur ganz ausnahmsweise kommt eine unmittelbare Wirkung von Richtlinien in Betracht.

Beschlüsse sind Einzelfallregelungen, vergleichbar mit einem Verwaltungsakt im deutschen Recht. Außerdem kennt das Unionsrecht Empfehlungen und Stellungnahmen als weitere Handlungsformen.

Ein wichtiger Grundsatz im Umgang mit dem Sekundärrecht ist die autonome Auslegung. Begriffe des Unionsrechts sind aus sich heraus auszulegen und dürfen nicht einfach mit nationalen Begrifflichkeiten gleichgesetzt werden. Du darfst also beispielsweise nie den deutschen Begriff der „öffentlichen Sicherheit und Ordnung" zur Begründung heranziehen, wenn du einen unionsrechtlichen Tatbestand prüfst.

Das Sekundärrecht umfasst also die aus dem Primärrecht abgeleiteten Rechtsakte der Union nach Art. 288 AEUV, wobei Verordnungen unmittelbar gelten, Richtlinien erst in nationales Recht umgesetzt werden müssen und Beschlüsse Einzelfallregelungen darstellen.

Grundsätzlich müssen Richtlinien erst in nationales Recht umgesetzt werden, bevor sie für den Einzelnen Wirkung entfalten. Doch was passiert, wenn ein Mitgliedstaat eine Richtlinie gar nicht oder nicht rechtzeitig umsetzt? Hier kommt die unmittelbare Wirkung von Richtlinien ohne Umsetzung in nationales Recht ins Spiel.

Der EuGH hat in seinen Entscheidungen Van Duyn und Ratti eine unmittelbare Geltung der Richtlinien bei Nicht- oder Spätumsetzung anerkannt. Damit sich ein Bürger direkt auf eine Richtlinie berufen kann, müssen nach dem Prüfungsschema drei Voraussetzungen erfüllt sein. Erstens muss die Umsetzungsfrist abgelaufen sein. Solange der Mitgliedstaat noch Zeit hat, die Richtlinie in nationales Recht zu überführen, kann ihm nicht vorgeworfen werden, dass er sie noch nicht umgesetzt hat. Zweitens muss die Richtlinie hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet, dass sich aus der Richtlinie klar und eindeutig ergibt, welche Rechte oder Pflichten sie begründet, sodass ein Gericht sie ohne weiteren Umsetzungsakt anwenden kann. Drittens muss die Richtlinie inhaltlich unbedingt sein, das heißt, ihre Umsetzung darf nicht im Ermessen des Mitgliedstaates stehen. Wenn die Richtlinie dem Mitgliedstaat also einen weiten Gestaltungsspielraum lässt, fehlt es an der Unbedingtheit.

Sind diese drei Voraussetzungen erfüllt, vermittelt die Richtlinie nach herrschender Meinung dem Einzelnen ein subjektives Recht, auf das er sich berufen kann. Allerdings entfaltet die Richtlinie dabei nur eine vertikale Wirkung, also eine Wirkung im Verhältnis zwischen Bürger und Staat. Eine horizontale Wirkung zwischen Bürgern besteht hingegen nicht. Die Richtlinie kann also nicht zulasten eines Bürgers herangezogen werden, da sie nur gegenüber dem Staat wirkt und dementsprechend auch nur zulasten des Staates Wirkung entfaltet. Dahinter steht das sogenannte Sanktionsargument: Der Staat soll für sein eigenes Versäumnis, die Richtlinie nicht umgesetzt zu haben, einstehen müssen, nicht aber der einzelne Bürger, der darauf keinen Einfluss hatte.

Kann ein durch die Richtlinie Begünstigter seine Rechte aufgrund der fehlenden horizontalen Wirkung nicht gegenüber einem anderen Bürger durchsetzen, steht ihm aber ein anderer Weg offen: Er kann Schadensersatz gegen den Staat wegen der Nichtumsetzung geltend machen. Grundlage dafür ist das unionsrechtliche Staatshaftungsrecht.

Die unmittelbare Wirkung von Richtlinien setzt also eine abgelaufene Umsetzungsfrist, hinreichende Bestimmtheit und inhaltliche Unbedingtheit voraus und entfaltet stets nur vertikale Wirkung zulasten des Staates, nicht zulasten anderer Bürger.

Harmonisierung bezeichnet die Rechtsangleichung der nationalen Vorschriften in den Mitgliedstaaten zur Beseitigung von Handelshemmnissen im Binnenmarkt, geregelt in Art. 114 AEUV. Die Idee dahinter ist, dass unterschiedliche nationale Regelungen den freien Warenverkehr und den Wettbewerb im Binnenmarkt behindern können, weshalb die EU die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten einander annähert. Dabei werden zwei Formen der Harmonisierung unterschieden.

Die erste Form ist die Mindestharmonisierung. Hier legt die EU lediglich einen Mindeststandard fest. Die Mitgliedstaaten sind berechtigt, strengere Schutzvorschriften beizubehalten oder neu zu erlassen. Man spricht im Englischen von „going beyond", also „darüber hinausgehen": Der Mitgliedstaat darf über das von der EU vorgegebene Schutzniveau hinausgehen, er darf nur nicht dahinter zurückbleiben. Daraus ergibt sich ein Umsetzungsspielraum für den Mitgliedstaat. Diesen Spielraum muss er verfassungskonform ausfüllen, das heißt, das jeweilige deutsche Grundrecht muss dabei ein möglichst hohes Gewicht bekommen. Tut der Mitgliedstaat dies nicht, liegt eine Grundrechtsverletzung vor. Wenn also etwa eine Richtlinie nur einen Mindestschutz für Arbeitnehmer vorgibt, kann der deutsche Gesetzgeber bei der Umsetzung einen höheren Schutzstandard wählen und muss dabei die einschlägigen Grundrechte des Grundgesetzes bestmöglich zur Geltung bringen.

Die zweite Form ist die Vollharmonisierung, auch Maximalharmonisierung genannt. Hier legt die EU einen abschließenden Standard fest. Die Mitgliedstaaten dürfen weder strengere noch lockerere Vorschriften erlassen. Es besteht also kein Umsetzungsspielraum. Entgegenstehendes nationales Recht ist bei Unionsrechtsbezug aufgrund des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts unanwendbar. Das bedeutet: Wenn eine vollharmonisierende Richtlinie ein bestimmtes Schutzniveau festlegt, darf der nationale Gesetzgeber dieses weder nach oben noch nach unten abändern, und bereits bestehende abweichende Regelungen werden verdrängt.

Harmonisierung meint also die Rechtsangleichung nationaler Vorschriften im Binnenmarkt, wobei die Mindestharmonisierung den Mitgliedstaaten einen verfassungskonform auszufüllenden Umsetzungsspielraum für strengere Regelungen belässt, während die Vollharmonisierung einen abschließenden Standard setzt und keinen Spielraum lässt.