Grundfreiheiten und Diskriminierungsverbot

Die unionsrechtlichen Grundfreiheiten und das Diskriminierungsverbot bilden die rechtlichen Fundamente für den freien Verkehr im Binnenmarkt. Ihr Zweck besteht darin, nationale Handelshemmnisse und Beschränkungen zu beseitigen, damit Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital ungehindert zwischen den Mitgliedstaaten zirkulieren können.

Beim Verhältnis und der Subsidiarität zwischen den einzelnen Gewährleistungen ist eine wichtige Unterscheidung zu treffen. Auf der einen Seite stehen die speziellen Grundfreiheiten. Diese sind vorrangig wegen Spezialität, da sie jeweils konkrete Marktbereiche schützen. So regelt beispielsweise Art. 45 AEUV speziell die Arbeitnehmerfreizügigkeit, während andere Grundfreiheiten den Warenverkehr, die Niederlassungsfreiheit, die Dienstleistungsfreiheit oder den Kapitalverkehr betreffen. Sobald ein Sachverhalt in den Schutzbereich einer dieser speziellen Grundfreiheiten fällt, ist diese vorrangig anzuwenden.

Auf der anderen Seite steht das allgemeine unionsrechtliche Diskriminierungsverbot aus Art. 18 AEUV. Dieses fungiert als allgemeiner Auffangtatbestand. Es greift immer dann ein, wenn ein Unionsbezug besteht, aber keine der speziellen Grundfreiheiten einschlägig ist. Wenn du also in einer Prüfung feststellst, dass ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt, der sich keiner der speziellen Grundfreiheiten zuordnen lässt, kommt Art. 18 AEUV als subsidiäre Auffangnorm in Betracht.

Die Grundfreiheiten und das Diskriminierungsverbot aus Art. 18 AEUV sichern also gemeinsam den freien Verkehr im Binnenmarkt ab, wobei die speziellen Grundfreiheiten wegen ihrer Spezialität Vorrang genießen und Art. 18 AEUV nur subsidiär als Auffangtatbestand gilt.

Grundfreiheiten sind unmittelbar geltende subjektive Rechte, die den freien grenzüberschreitenden Austausch von wirtschaftlichen Leistungen – also Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital – im Binnenmarkt gewährleisten. Als subjektive Rechte entfalten sie unmittelbare Anwendbarkeit für die Bürger, das heißt, jeder Einzelne kann sich vor Gericht direkt auf sie berufen.

Daraus ergibt sich ein Katalog einzelner Grundfreiheiten, die du im Überblick kennen musst. Die Freizügigkeit als Unionsbürgerrecht ist in Art. 21 Abs. 1 AEUV verankert und wird durch die Freizügigkeitsrichtlinie näher ausgestaltet. Sie gewährt jedem Unionsbürger das Recht, sich drei Monate unbeschränkt in einem anderen Mitgliedstaat aufzuhalten, und nach fünf Jahren entsteht ein Recht auf Daueraufenthalt. Die Freizügigkeit ist dabei losgelöst von einem wirtschaftlichen Bezug, sie steht also jedem Unionsbürger unabhängig davon zu, ob er einer Erwerbstätigkeit nachgeht. Die Warenverkehrsfreiheit nach Art. 28 ff. AEUV gewährleistet den freien Austausch von Waren im Binnenmarkt. Die Arbeitnehmerfreizügigkeit nach Art. 45 ff. AEUV schützt die freie Ausübung unselbstständiger Erwerbstätigkeit in einem anderen Mitgliedstaat. Die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 ff. AEUV betrifft die freie Ausübung vorübergehender selbständiger Erwerbstätigkeit. Die Niederlassungsfreiheit nach Art. 45 ff. AEUV sichert die freie Ausübung dauerhafter selbständiger Erwerbstätigkeit. Die Kapitalverkehrsfreiheit schließlich nach Art. 63 ff. AEUV gewährleistet den freien Transfer von Geldkapital und Sachkapital.

Für Klausur und Hausarbeit ist wichtig, dass die Grundfreiheiten nach dem üblichen Prüfungsschema für Freiheitsgrundrechte geprüft werden. Das Prüfungsschema gliedert sich in drei Stufen: Schutzbereich, Eingriff und verfassungsrechtliche Rechtfertigung. Du gehst also genauso vor wie bei einer Grundrechtsprüfung.

Aus den Grundfreiheiten ergeben sich auch Beschränkungs- und Diskriminierungsverbote. Diese sind spezielle Ausprägungen des allgemeinen unionsrechtlichen Diskriminierungsverbots aus Art. 18 AEUV. Bei den Diskriminierungsverboten ist zwischen zwei Formen zu unterscheiden. Eine offene Diskriminierung liegt vor, wenn eine Maßnahme unmittelbar an die Staatsangehörigkeit anknüpft – etwa wenn ein Mitgliedstaat bestimmte Leistungen ausdrücklich nur eigenen Staatsangehörigen gewährt. Eine solche offene Diskriminierung kann nicht gerechtfertigt werden. Daneben gibt es die verdeckte Diskriminierung. Sie liegt vor, wenn eine Maßnahme zwar nicht ausdrücklich an die Staatsangehörigkeit anknüpft, aber an Voraussetzungen, die faktisch nur bei Deutschen vorliegen – etwa ein Wohnsitzerfordernis, das in der Praxis fast ausschließlich Inländer erfüllen können.

Die Grundfreiheiten sind also unmittelbar geltende subjektive Rechte, die nach dem Prüfungsschema für Freiheitsgrundrechte geprüft werden und aus denen sich Beschränkungs- und Diskriminierungsverbote als spezielle Ausprägungen von Art. 18 AEUV ergeben.

Beschränkungen der Grundfreiheiten durch die Mitgliedstaaten können auf verschiedenen Wegen gerechtfertigt werden. Dabei lassen sich drei Kategorien unterscheiden: Gesetzesvorbehalte, ungeschriebene Vorbehalte und die Unionsgrundrechte.

Die erste Kategorie bilden die Gesetzesvorbehalte. Diese sind in den jeweiligen Vertragsvorschriften selbst angelegt und erkenntlich an Formulierungen wie „gilt nicht für…". Sie erlauben den Mitgliedstaaten ausdrücklich, in bestimmten Konstellationen von den Grundfreiheiten abzuweichen.

Die zweite Kategorie sind die ungeschriebenen Vorbehalte, die der EuGH in seiner Rechtsprechung entwickelt hat. Besonders bedeutsam ist die Rechtsprechungslinie zum Warenverkehr, die in den Entscheidungen „Dassonville", „Cassis de Dijon" und „Keck" geprägt wurde. Danach kann ein Eingriff in die Warenverkehrsfreiheit gerechtfertigt werden, wenn erstens zwingende Erfordernisse der Allgemeinheit vorliegen, zweitens die Maßnahme nicht offen diskriminierend ist und drittens die Maßnahme verhältnismäßig ist. Diese Grundsätze hat der EuGH in den Entscheidungen „Gebhard", „Bosman" und „Säger" auf die anderen Grundfreiheiten übertragen, sodass sie heute für die Arbeitnehmerfreizügigkeit, die Niederlassungsfreiheit, die Dienstleistungsfreiheit und die Kapitalverkehrsfreiheit gleichermaßen gelten.

Die dritte Kategorie bilden die Unionsgrundrechte nach Art. 6 Abs. 1 und Abs. 3 EUV, die einen zweigliedrigen Schutz gewährleisten. Das erste Glied ist die EU-Grundrechtecharta. Sie ist gemäß Art. 6 Abs. 1 EUV rechtsverbindlich und bindet die EU selbst sowie die Nationalstaaten, allerdings nur bei Umsetzung und Durchführung von Unionsrecht, nicht bei rein nationalen Angelegenheiten. Das zweite Glied bilden die gemeinsamen Grundrechte der Mitgliedstaaten nach Art. 6 Abs. 3 EUV, die als allgemeine Rechtsgrundsätze des Unionsrechts ebenfalls Bindungswirkung entfalten.

Eingriffe in die Grundfreiheiten können also über geschriebene Gesetzesvorbehalte, über ungeschriebene Vorbehalte in Form zwingender Erfordernisse der Allgemeinheit bei nicht offen diskriminierenden und verhältnismäßigen Maßnahmen sowie über die Unionsgrundrechte gerechtfertigt werden.

Das allgemeine unionsrechtliche Diskriminierungsverbot ist in Art. 18 AEUV verankert. Danach ist innerhalb des Anwendungsbereichs der Verträge unbeschadet der besonderen Bestimmungen der Verträge jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten. Art. 18 AEUV verlangt somit zumindest die Gleichbehandlung aller Unionsbürger mit Inländern. Wenn also ein Mitgliedstaat seinen eigenen Staatsangehörigen bestimmte Rechte oder Vergünstigungen gewährt, müssen diese grundsätzlich auch den Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten zustehen.

Art. 18 AEUV entfaltet dabei unmittelbare Anwendbarkeit für die Bürger und begründet subjektive Rechte, auf die sich der Einzelne vor Gericht direkt berufen kann.

Ein anschauliches Beispiel hierfür ist die Reichweite der sogenannten Deutschengrundrechte. Die Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG steht ihrem Wortlaut nach nur Deutschen zu. Ein französischer Staatsbürger kann sich als Unionsbürger jedoch über Art. 8 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 18 AEUV ebenfalls auf die Versammlungsfreiheit berufen, weil das unionsrechtliche Diskriminierungsverbot eine Ungleichbehandlung aus Gründen der Staatsangehörigkeit gerade untersagt.

Das unionsrechtliche Diskriminierungsverbot aus Art. 18 AEUV verbietet also jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und gewährleistet als unmittelbar anwendbares subjektives Recht die Gleichbehandlung aller Unionsbürger mit Inländern.