Verhältnis von Unionsrecht und nationalem Recht

Das Verhältnis von Unionsrecht und nationalem Recht in der Normenhierarchie wird durch den Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts bestimmt. Dieser Grundsatz ergibt sich aus der Rechtsprechung des EuGH, insbesondere aus der Entscheidung Van Gend & Loos. Der EuGH hat dem Unionsrecht eine „Vorrangstellung" in der Normenhierarchie zugesprochen, und zwar aus einem einleuchtenden Grund: Die EU-Politik wäre nicht wirksam durchführbar, wenn die Mitgliedstaaten durch eigene Rechtsakte einfach vom Unionsrecht abweichen könnten. Stell dir vor, die EU erlässt eine Verordnung zum Verbraucherschutz, und jeder Mitgliedstaat könnte diese durch ein eigenes Gesetz aushebeln – dann wäre die gesamte europäische Rechtsetzung mit ihrem Bestreben nach Harmonisierung letztlich wirkungslos.

Aus diesem Vorrang folgt konkret der Anwendungsvorrang des Unionsrechts. Das bedeutet: Nationales Recht wird bei einer Kollision mit Unionsrecht nicht angewendet, wenn ein Unionsrechtsbezug besteht. Wichtig ist dabei die Abgrenzung zum Geltungsvorrang: Es handelt sich gerade nicht um einen Geltungsvorrang. Entgegenstehendes nationales Recht wird also nicht gebrochen und ist nicht nichtig, sondern es wird im konkreten Fall lediglich nicht angewendet. Die nationale Norm bleibt existent und kann auf Sachverhalte ohne EU-Bezug weiterhin anwendbar sein. Wenn also beispielsweise ein deutsches Gesetz gegen eine EU-Verordnung verstößt, wird das deutsche Gesetz in Fällen mit Unionsrechtsbezug schlicht nicht angewendet, es bleibt aber als gültige Norm in der Rechtsordnung bestehen und kann auf rein innerstaatliche Sachverhalte weiterhin Anwendung finden.

Zwei wichtige Entscheidungen in der EuGH-Rechtsprechung haben dieses Verhältnis maßgeblich geprägt. In der Entscheidung Van Gend & Loos ging es um die unmittelbare Geltung von Unionsrecht. Der EuGH stellte fest, dass das Unionsrecht dem Einzelnen Rechte verleiht, da der EUV mehr ist als nur ein Abkommen, das nur die vertragsschließenden Mitgliedstaaten verpflichtet. Vielmehr begründet er eine neue Rechtsordnung des Völkerrechts, aus der sich auch subjektive Rechte für den einzelnen Bürger ergeben. In der Entscheidung Costa gegen E.N.E.L. formulierte der EuGH dann den Anwendungsvorrang des Unionsrechts und stützte diesen auf teleologische Erwägungen: Der Zweck der Harmonisierung wäre verfehlt, wenn Unionsrecht in verschiedenen Ländern verschieden ausgelegt würde.

Der Anwendungsvorrang bedeutet also, dass unionsrechtswidriges nationales Recht bei Unionsrechtsbezug nicht angewendet wird, ohne dass es dadurch nichtig würde.

Die Verankerung des Unionsrechts im nationalen Recht findet ihre verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 23 GG. Diese Norm ist der zentrale Anknüpfungspunkt für die Mitgliedschaft Deutschlands in der EU. Auch aus der Präambel des Grundgesetzes ergibt sich, dass das Grundgesetz von vornherein auf die Öffnung zur europäischen Rechtsordnung angelegt ist.

Art. 23 GG enthält dabei mehrere Regelungsgehalte, die zusammenwirken. Zunächst enthält Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG eine Staatszielbestimmung: Deutschland ist zur Mitwirkung an der Entwicklung der EU verpflichtet. Es handelt sich also nicht bloß um eine Erlaubnis, sondern um einen verfassungsrechtlichen Auftrag, aktiv an der europäischen Integration teilzunehmen.

Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG fungiert darüber hinaus als sogenannter Integrationshebel. Er ermächtigt den Bund zur Übertragung von Hoheitsrechten auf die EU, und zwar in allen drei Gewalten: Legislative, Exekutive und Judikative. Dadurch wird die supranationale Wirkung des Unionsrechts ermöglicht. Denn erst durch diese Übertragung kann Unionsrecht in Deutschland unmittelbar gelten und Vorrang beanspruchen, ohne dass es eines gesonderten nationalen Umsetzungsaktes bedarf.

Diese Übertragung ist allerdings nicht grenzenlos möglich. Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG enthält eine Struktursicherungsklausel: Die Übertragung von Hoheitsrechten ist nur zulässig, wenn die EU über grundlegende demokratische, rechtsstaatliche, soziale und föderative Strukturen verfügt, die mit dem Grundgesetz im Wesentlichen vergleichbar sind. Man spricht insoweit von einer Strukturkongruenz. Die EU muss also in ihrem institutionellen Aufbau gewisse Mindeststandards wahren, die den Grundprinzipien des Grundgesetzes entsprechen.

Darüber hinaus ist die Übertragung nur in den Grenzen der Ewigkeitsklausel möglich. Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG verweist auf Art. 79 Abs. 3 GG und errichtet damit die Verfassungsidentität als Integrationsschranke. Die EU darf nicht in den unantastbaren Kerngehalt der Verfassungsidentität Deutschlands eingreifen. Geschützt sind etwa die Menschenwürde, das Demokratieprinzip und die Volkssouveränität. Ob diese Grenze gewahrt ist, wird durch die Ultra-vires-Kontrolle des BVerfG überwacht. Das Bundesverfassungsgericht behält sich also vor, zu prüfen, ob ein Akt der EU die äußersten Grenzen der übertragenen Kompetenzen überschreitet und damit in die Verfassungsidentität eingreift.

Für Klausur und Hausarbeit bietet sich folgendes Formulierungsbeispiel an: „Die [Verordnung] findet in Deutschland unmittelbar Anwendung, da der deutsche Gesetzgeber gem. Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG die entsprechenden Hoheitsrechte durch das Zustimmungsgesetz auf die EU übertragen hat."

Art. 23 GG bildet also die verfassungsrechtliche Grundlage für Deutschlands EU-Mitgliedschaft, ermöglicht die Übertragung von Hoheitsrechten und begrenzt diese zugleich durch die Struktursicherungsklausel und die Ewigkeitsklausel.

Der Grundsatz des Effet utile – aus dem Französischen für „praktische Wirksamkeit" – ist ein allgemeiner Auslegungs- und Anwendungsgrundsatz des Unionsrechts, der auch als Effizienzgebot bezeichnet wird. Seine normative Grundlage findet er in Art. 4 Abs. 3 EUV.

Aus dem Effet utile folgt zunächst das Gebot praktischer Wirksamkeit des Unionsrechts. Das bedeutet, dass die Wirksamkeit und Durchsetzung von EU-Rechtsakten und Vertragsbestimmungen in den Mitgliedstaaten gewährleistet werden müssen. Es genügt also nicht, dass Unionsrecht formal existiert – es muss auch tatsächlich seine volle Wirkung entfalten können.

Abgeleitet wird dieses Gebot aus dem Loyalitätsgebot des Art. 4 Abs. 3 EUV, das die Mitgliedstaaten zur loyalen Zusammenarbeit und zur Vornahme aller geeigneten Maßnahmen verpflichtet. Die Mitgliedstaaten stehen also in der Pflicht, aktiv dafür zu sorgen, dass Unionsrecht in ihrer Rechtsordnung effektiv zur Geltung kommt.

Der Effet utile hat dabei zwei konkrete Ausprägungen. Die erste ist die europarechtsfreundliche Auslegung. Dahinter steht der Gedanke des Vorrangs des Unionsrechts, also dass Europarecht immer vorgeht und sich immer durchsetzt. Das gilt beispielsweise gegenüber der lex-posterior-Regel, nach der ein späteres Gesetz ein früheres verdrängen würde, oder gegenüber dem Grundsatz pacta sunt servanda. Nationale Normen – und zwar auch Verfassungsrecht – sind so auszulegen, dass Konflikte mit dem Unionsrecht vermieden werden und die Wirksamkeit des Unionsrechts gefördert wird. Wenn also eine nationale Vorschrift mehrere Auslegungsmöglichkeiten zulässt, ist diejenige zu wählen, die mit dem Unionsrecht vereinbar ist.

Die zweite Ausprägung ist das unionskonformes Verhalten. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, alle geeigneten Maßnahmen zur Erfüllung der Verpflichtungen aus den Verträgen und den daraus folgenden Rechtsakten zu treffen. Das umfasst nicht nur die korrekte Umsetzung von Richtlinien, sondern jede Form staatlichen Handelns, die zur Verwirklichung des Unionsrechts beitragen kann.

Der Effet utile aus Art. 4 Abs. 3 EUV verlangt also, dass Unionsrecht in den Mitgliedstaaten stets seine praktische Wirksamkeit entfaltet, was insbesondere durch europarechtsfreundliche Auslegung und unionskonformes Verhalten sichergestellt wird.

Die Auslegung von Unionsrecht durch nationale Gerichte folgt einem differenzierten System. Grundsätzlich gilt, dass die nationale Fachgerichtsbarkeit das Unionsrecht im Rahmen des Anwendungsvorrangs selbstständig anwendet. Die Fachgerichte sind also befugt, unionsrechtliche Sekundärrechtsakte eigenständig auszulegen und anzuwenden – und zwar mit bindender Wirkung auch gegenüber dem Bundesverfassungsgericht.

Entscheidend für die Frage, ob das nationale Gericht die Auslegung selbst vornehmen darf, ist dabei, ob die Auslegung offenkundig ist. Die Auslegungskompetenz hängt also davon ab, ob Zweifel an der richtigen Auslegung bestehen oder nicht.

Wenn die Auslegung offenkundig ist, spricht man von einem „acte clair" – die Rechtslage ist ohne Zweifel klar. In diesem Fall darf und muss das nationale Gericht die Auslegung selbst vornehmen. Steht etwa fest, dass eine EU-Verordnung einen bestimmten Sachverhalt eindeutig regelt und kein vernünftiger Zweifel an der Bedeutung der Norm besteht, kann das Fachgericht die Norm eigenständig anwenden, ohne weitere Stellen einschalten zu müssen.

Anders liegt es, wenn Zweifel an der richtigen Auslegung bestehen. In diesem Fall besteht eine Pflicht zur Vorlage an den EuGH gemäß Art. 267 AEUV. Der EuGH ist dann gesetzlicher Richter gemäß Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG. Das bedeutet: Unterlässt ein nationales Gericht die Vorlage, obwohl die Auslegung zweifelhaft ist, verletzt es das Recht auf den gesetzlichen Richter. Die Vorlagepflicht dient dabei der Wahrung der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts in allen Mitgliedstaaten – denn nur so kann sichergestellt werden, dass eine Verordnung oder Richtlinie in Frankreich nicht anders verstanden wird als in Deutschland oder Italien.

Die Auslegungskompetenz für Unionsrecht liegt also bei den nationalen Fachgerichten, solange die Auslegung offenkundig ist, und geht bei Zweifeln im Wege der Vorlage nach Art. 267 AEUV auf den EuGH als gesetzlichen Richter über.

Der Prüfungsmaßstab für Unionsrecht und durch Unionsrecht determinierte Hoheitsakte – also nationales Recht und Gerichtsentscheidungen, die unionsrechtlich vorgeprägt sind – ist zwischen dem EuGH und dem BVerfG umstritten.

Der EuGH vertritt die Position eines absoluten Vorrangs des Unionsrechts gegenüber jeder Stufe nationalen Rechts. Er leitet dies aus dem Effizienzgebot des Art. 4 Abs. 3 EUV ab. Danach setzt sich Unionsrecht ausnahmslos durch, auch gegenüber nationalem Verfassungsrecht.

Das BVerfG vertritt demgegenüber eine differenziertere Sicht. Es anerkennt zwar den Vorrang des Unionsrechts, allerdings nur solange der Grundrechtsschutz durch die EU gewährleistet ist. Das hat mehrere Konsequenzen. Da Unionsrecht als Grundlage für staatliches Handeln dient, wäre es eigentlich am Maßstab der Grundrechte zu prüfen durch das BVerfG. Diese Prüfungskompetenz wird aber nicht ausgeübt, solange die EU und der EuGH einen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleisten. Dahingehende Verfassungsbeschwerden sind daher grundsätzlich unzulässig. Allerdings bleibt eine Ultra-vires-Kontrolle möglich, also die Prüfung, ob ein „ausbrechender Rechtsakt" vorliegt, das heißt ob die EU außerhalb ihrer Kompetenzen gehandelt hat.

Um dieses Verhältnis zu verstehen, lohnt ein Blick auf die Rechtsgeschichte und die historische Entwicklung der Rechtsprechung des BVerfG, insbesondere die sogenannte „Solange-Rechtsprechung". Der Name leitet sich vom deutschen Wort „solange" ab und ist nicht etwa französisch auszusprechen.

Den Ausgangspunkt bildet die Entscheidung Solange I aus dem Jahr 1974. Darin stellte das BVerfG fest, dass es Unionsrecht am Maßstab der Grundrechte prüft, solange kein gleichwertiger Grundrechtsschutz durch die EU gewährleistet ist. Die Grenze des Europarechts lag damit in den deutschen Grundrechten.

Im Jahr 1986 folgte Solange II. Hier kehrte das BVerfG die Formel um: Es prüft nicht, solange ein gleichwertiger Grundrechtsschutz durch die EU gewährleistet ist. Damit behielt sich das Gericht aber zugleich den Vorbehalt vor, wieder zu prüfen, falls das Schutzniveau absinken sollte.

Die Maastricht-Entscheidung von 1993 prägte das Bild eines Kooperationsverhältnisses zwischen BVerfG und EuGH. Die Entscheidung des EuGH ist danach vorrangig. Zugleich deutete das BVerfG erstmals an, dass eine Ultra-vires-Kontrolle möglich sei.

In der Bananenmarkt-Entscheidung von 2001 bestätigte das BVerfG die Solange-II-Rechtsprechung und verschärfte die Anforderungen: Der Einzelne muss darlegen, dass der Grundrechtsschutz auf EU-Ebene nicht gegeben ist.

Mit der Lissabon-Entscheidung von 2009 konkretisierte das BVerfG seine Kontrollvorbehalte weiter. Neben der Ultra-vires-Kontrolle etablierte es die Identitätskontrolle, also die Überprüfung, ob der Grundrechtskern der deutschen Verfassungsidentität gewahrt bleibt.

Die Honeywell-Entscheidung von 2010 präzisierte die Ultra-vires-Kontrolle dahingehend, dass sie jedenfalls dann greift, wenn eine Maßnahme offensichtlich außerhalb der Kompetenzen der EU liegt.

Im Jahr 2014 folgte die OMT-Entscheidung, in der es um die Frage ging, ob die EZB Staatsanleihen in unbeschränkter Höhe kaufen kann. Das BVerfG stellte einen ausbrechenden europäischen Rechtsakt fest und legte die Sache dem EuGH vor, der das Programm allerdings als von der Kompetenz der EU gedeckt anerkannte.

Für Klausur und Hausarbeit bietet sich folgender Formulierungsvorschlag an: „Nach Rechtsprechung des BVerfG insbesondere in den Entscheidungen Solange I, II, Maastricht, Bananenmarkt und Lissabon besteht Grundrechtsschutz auf der EU-Ebene. Eine erneute Prüfung am Maßstab des Grundgesetzes ist daher ausgeschlossen, es sei denn, der Schutz ist anhaltend und schwerwiegend verletzt. Es besteht ein Kooperationsverhältnis zwischen EuGH und BVerfG."

Das BVerfG akzeptiert den Vorrang des Unionsrechts also unter dem Vorbehalt der Solange-Rechtsprechung und behält sich mit der Ultra-vires-Kontrolle und der Identitätskontrolle eigene Prüfungskompetenzen vor.