Freizügigkeit, Art. 11 GG

Art. 11 GG gewährleistet die Freizügigkeit. Dieses Grundrecht garantiert die inländische Freizügigkeit, also das Recht jedes Grundrechtsträgers, seinen Wohnsitz und dauerhaften Aufenthalt im Bundesgebiet frei zu wählen, zu begründen und beizubehalten. Du kannst also zum Beispiel selbst entscheiden, ob du in München eine Wohnung beziehst, in Hamburg einige Monate während eines Praktikums im Hotel wohnst oder in einem kleinen Dorf in Brandenburg sesshaft wirst – und dort auch bleiben, solange du möchtest.

Die Funktion dieser Gewährleistung ist tragend für die persönliche und berufliche Lebensplanung und für die demokratische Teilhabe. Wer frei entscheiden kann, wo er lebt, kann seine Ausbildung, seinen Arbeitsplatz und sein soziales Umfeld selbstbestimmt gestalten und sich dort politisch einbringen, wo er seinen Lebensmittelpunkt hat.

Rechtsgeschichtlich hat die Freizügigkeit ihren Ursprung in der Abzugsfreiheit andersgläubiger Untertanen nach dem Augsburger Religionsfrieden von 1555. Damals wurde das Recht anerkannt, dass Untertanen, die einer anderen Konfession als ihr Landesherr angehörten, das Territorium verlassen und sich anderswo niederlassen durften. Aus diesem konfessionell motivierten Wegzugsrecht hat sich über die Jahrhunderte das heutige umfassende Recht auf freie Wahl des Wohnsitzes und Aufenthalts im gesamten Bundesgebiet entwickelt.

Die Freizügigkeit aus Art. 11 GG sichert damit das Recht, Wohnsitz und dauerhaften Aufenthalt im Bundesgebiet frei zu wählen, zu begründen und beizubehalten.

Der sachliche Schutzbereich der Freizügigkeit aus Art. 11 GG erfasst die räumliche Selbstbestimmung im Bundesgebiet. Konkret schützt das Grundrecht verschiedene Formen des ortsbezogenen Verweilens.

Geschützt ist zunächst der Wohnsitz, also die Schaffung eines dauernden Lebensmittelpunkts. Wer sich entscheidet, dauerhaft in eine bestimmte Stadt zu ziehen und dort seinen Lebensmittelpunkt zu begründen, wird durch Art. 11 GG in dieser Entscheidung geschützt.

Ebenfalls geschützt ist der Aufenthalt. Damit ist ein vorübergehendes Verbleiben gemeint, allerdings nur, wenn es von gewisser Dauer und eigenständiger Bedeutung ist. Wer beispielsweise für einige Monate in eine andere Stadt zieht, um dort ein Praktikum zu absolvieren, nimmt dort einen geschützten Aufenthalt, auch wenn kein dauerhafter Lebensmittelpunkt begründet wird.

Davon abzugrenzen ist die allgemeine Mobilität. Wenn ein Aufenthalt nur Nebenfolge von Fortbewegung ist – du also etwa auf einer Autofahrt durch verschiedene Orte kommst, ohne dort eigenständig verweilen zu wollen –, fällt das nicht unter Art. 11 GG. Für solche Fälle greift vielmehr die Fortbewegungsfreiheit.

Geschützt ist ferner die Einreise in das Bundesgebiet. Das kann etwa bedeuten, dass ein Deutscher im Ausland eine Unterstützungspflicht auf dem Konsulat geltend machen kann, um nach Deutschland zurückzukehren.

Abzugrenzen ist hingegen die Ausreise. Da Art. 11 GG seinem Wortlaut nach nur die Freizügigkeit „im Bundesgebiet" gewährleistet, fällt das Verlassen des Bundesgebiets nicht in den Schutzbereich der Freizügigkeit. Die Ausreise wird daher nur über die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG geschützt. Dies geht zurück auf die sogenannte Elfes-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, in der Art. 2 Abs. 1 GG als Auffanggrundrecht für solche Freiheitsbetätigungen herangezogen wurde, die nicht von spezielleren Grundrechten erfasst werden.

Die Freizügigkeit schützt also die räumliche Selbstbestimmung im Bundesgebiet, namentlich Wohnsitz, Aufenthalt von gewisser Dauer und Einreise, nicht aber die bloße Fortbewegung oder die Ausreise.

Der persönliche Schutzbereich der Freizügigkeit aus Art. 11 GG ist als Deutschengrundrecht ausgestaltet. Träger dieses Grundrechts sind daher nur Deutsche im Sinne des Art. 116 GG, nicht hingegen Ausländer oder Staatenlose. Die Freizügigkeit ist darüber hinaus ihrem Wesen nach nicht auf juristische Personen anwendbar, denn sie schützt die persönliche Entscheidung eines Menschen, wo er seinen Wohnsitz oder Aufenthalt nehmen möchte – eine Entscheidung, die an die natürliche Person geknüpft ist und sich nicht sinnvoll auf juristische Personen übertragen lässt. Die Freizügigkeit ist also ein Deutschengrundrecht, das seinem Wesen nach nur natürlichen Personen zusteht.

Ein Eingriff in die Freizügigkeit aus Art. 11 GG liegt vor, wenn der Staat die freie Wahl des Wohnsitzes oder des dauerhaften Aufenthalts beschränkt. Ein Beispiel dafür ist die dauerhafte Sperrung der Innenstadt für Drogensüchtige. Wird einer bestimmten Personengruppe auf Dauer untersagt, sich in einem bestimmten Stadtteil aufzuhalten oder niederzulassen, berührt das die durch Art. 11 GG geschützte räumliche Selbstbestimmung.

Davon abzugrenzen ist die nur vorübergehende polizeiliche Maßnahme, etwa ein Platzverweis oder ein zeitlich begrenztes Aufenthaltsverbot. Solche Maßnahmen betreffen nicht den dauerhaften Aufenthalt oder die Wohnsitzwahl, sondern lediglich die kurzfristige Anwesenheit an einem bestimmten Ort. Sie stellen daher keinen Eingriff in die Freizügigkeit dar, sondern berühren allenfalls die Fortbewegungsfreiheit.

Entscheidend für einen Eingriff in Art. 11 GG ist also die Dauerhaftigkeit der Beschränkung – vorübergehende polizeiliche Maßnahmen wie Platzverweise oder Aufenthaltsverbote greifen nicht in die Freizügigkeit ein.

Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung eines Eingriffs in die Freizügigkeit richtet sich nach dem qualifizierten Gesetzesvorbehalt in Art. 11 Abs. 2 GG. Dieser benennt bestimmte Zwecke, zu denen die Freizügigkeit eingeschränkt werden darf.

Dabei stellt sich die Frage, ob Landesgesetze, insbesondere zur Gefahrenabwehr aus dem Polizeirecht, als taugliche Eingriffsgrundlage in Betracht kommen. Auf den ersten Blick könnte man meinen, dass dies nicht der Fall ist, weil die Freizügigkeit nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG zur ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes gehört. Wäre dem so, dürften die Länder überhaupt keine Gesetze erlassen, die die Freizügigkeit beschränken, und polizeirechtliche Maßnahmen auf Landesebene wären von vornherein ausgeschlossen. Dieses Ergebnis ist jedoch zu korrigieren: Aus der Zusammenschau mit den anderen in Nr. 3 erwähnten Kompetenzen – namentlich dem Pass- und Meldewesen sowie der Ein- und Auswanderung – ergibt sich, dass der Begriff der Freizügigkeit in Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG enger zu verstehen ist als in Art. 11 GG. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG umfasst nicht die klassische Länderkompetenz der Gefahrenabwehr. Die Gefahrenabwehr bleibt vielmehr Sache der Länder, sodass die Freizügigkeit auch durch Landesgesetz zur Gefahrenabwehr eingeschränkt werden kann.

Die Freizügigkeit unterliegt also dem qualifizierten Gesetzesvorbehalt des Art. 11 Abs. 2 GG, wobei trotz der Bundeskompetenz aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG auch landesrechtliche Regelungen zur Gefahrenabwehr als Eingriffsgrundlage tauglich sind.