Gesetzgebungskompetenzen, Art. 70 ff. GG

Die Gesetzgebungskompetenzen nach Art. 70 ff. GG regeln die Zuständigkeitsverteilung der Legislative zwischen Bund und Ländern. Der entscheidende Ausgangspunkt lautet: Gesetzgebung ist grundsätzlich Ländersache. Der Bund darf nur gesetzgeberisch tätig werden, wenn das Grundgesetz ihm einen Kompetenztitel zuweist.

Dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis ergibt sich aus der grundsätzlichen Zuständigkeit der Länder nach Art. 70 Abs. 1, 30 GG. Die Länder sind also grundsätzlich zuständig, soweit nichts anderes geregelt ist. In der Praxis sind allerdings viele Ausnahmen geregelt durch Gesetzgebungskompetenzen des Bundes in Art. 71 ff. GG, sodass dem Bund tatsächlich ein erheblicher Teil der Gesetzgebungsmaterien zugewiesen ist. Als Landesrecht verbleiben bei den Ländern zum Beispiel das Schulrecht, das Polizeirecht, das Kommunalrecht, das Rundfunkrecht und das Bauordnungsrecht.

Die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes lassen sich in mehrere Kategorien einteilen. Zunächst gibt es die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 73, 71 GG oder an anderer Stelle im Grundgesetz. In diesen Bereichen darf nur der Bund regeln, etwa bei auswärtigen Angelegenheiten, der Währung oder dem Luftverkehr.

Daneben steht die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 74, 72 GG. Hier dürfen die Länder regeln, solange und soweit der Bund nicht geregelt hat. Hat der Bund von seiner Kompetenz Gebrauch gemacht, entfaltet dies eine Sperrwirkung gegenüber den Ländern.

Darüber hinaus gibt es die ungeschriebene Gesetzgebungskompetenz des Bundes, die das Grundgesetz zwar nicht ausdrücklich nennt, die aber von der Rechtsprechung anerkannt ist. Schließlich folgt eine Bundeskompetenz auch für die Verfassungsänderung aus Art. 79 Abs. 2 GG sowie kraft Natur der Sache.

Die Gesetzgebungskompetenz liegt also grundsätzlich bei den Ländern und steht dem Bund nur zu, wenn ihm das Grundgesetz einen entsprechenden Kompetenztitel zuweist.

Die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 74, 72 GG zeichnet sich dadurch aus, dass der Bund seine Zuständigkeit ausdrücklich an sich ziehen muss, indem er von seiner Kompetenz Gebrauch macht. Ebenso ist ein ausdrücklicher Verzicht möglich. Solange und soweit der Bund nicht von seiner Kompetenz Gebrauch macht, bleiben die Länder grundsätzlich zuständig. Erst durch den Erlass eines Bundesgesetzes entsteht eine Sperrwirkung nach Art. 72 Abs. 1 GG, die den Ländern die Regelungsbefugnis in diesem Bereich entzieht. Innerhalb der konkurrierenden Gesetzgebung lassen sich drei Formen unterscheiden.

Die erste Form ist die Vorranggesetzgebung nach Art. 74, Art. 72 Abs. 1 GG. Hier hat der Bund eine bedingungslose Zuständigkeit, also eine Kernkompetenz. Er kann die betreffende Materie an sich ziehen, ohne dass weitere Voraussetzungen erfüllt sein müssen.

Die zweite Form ist die Erforderlichkeitskompetenz nach Art. 74 Abs. 1, Art. 72 Abs. 1, Abs. 2 GG. Hier darf der Bund nur tätig werden, wenn und soweit dies erforderlich ist zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse oder zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit. Die Herstellung gleicher Lebensverhältnisse setzt voraus, dass die Lebensverhältnisse drohen, sich in erheblicher Weise auseinander zu entwickeln. Die Wahrung der Rechtseinheit zielt auf die Verhinderung von Rechtszersplitterung mit problematischen Folgen, die im Interesse von Bund und Ländern nicht hingenommen werden kann. Die Wahrung der Wirtschaftseinheit betrifft die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums, wenn erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft drohen.

Die dritte Form ist die Abweichungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1, Art. 72 Abs. 1, Abs. 3 GG. Hier können die Länder durch Erlass von Landesrecht von bestehendem Bundesrecht abweichen. In diesen Fällen entfaltet das Bundesgesetz gerade keine Sperrwirkung.

Die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz bedeutet also, dass der Bund seine Zuständigkeit erst aktiv an sich ziehen muss und die Länder zuständig bleiben, solange und soweit er davon keinen Gebrauch macht.

Neben den geschriebenen Kompetenztiteln in Art. 71 ff. GG kennt das Grundgesetz auch eine ungeschriebene Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Diese ist ausschließlicher Natur und lässt sich in drei Fallgruppen unterteilen.

Die erste Fallgruppe ist die Kompetenz kraft Sachzusammenhangs. Man spricht hier auch von einer Erweiterung „in die Breite". Sie greift ein, wenn eine dem Bund zugewiesene Materie nicht geregelt werden kann, ohne zugleich eine andere, ihm eigentlich nicht zugewiesene Materie mitzuregeln. Entscheidend ist dabei, dass das Mitregeln eine unerlässliche Voraussetzung für die sinnvolle Ausübung der zugewiesenen Kompetenz darstellt. Bloße Zweckmäßigkeit genügt nicht. Ein Beispiel ist die Regelung der Sendezeiten für politische Parteien: Diese fällt eigentlich in den Bereich des Rundfunkrechts, das Ländersache ist, steht aber in einem untrennbaren Sachzusammenhang mit dem Parteiwesen nach Art. 21 Abs. 3 GG, sodass der Bund sie mitregeln darf.

Die zweite Fallgruppe ist die Annexkompetenz. Hier geht es um eine Erweiterung „in die Tiefe". Sie liegt vor, wenn eine dem Bund zugewiesene Materie nicht geregelt werden kann, ohne eine andere Materie der Vorbereitung und Durchführung einzubeziehen. So darf der Bund etwa spezialpolizeiliche Vorschriften erlassen, die der Durchsetzung einer ihm zugewiesenen Materie dienen, obwohl das Polizeirecht grundsätzlich Ländersache ist. Ein weiteres Beispiel sind die Bundeswehrhochschulen: Das Hochschulwesen ist an sich Länderkompetenz, doch als Annex zur Verteidigung nach Art. 73 Nr. 1 GG darf der Bund auch die Einrichtung eigener Hochschulen für die Bundeswehr regeln.

Die dritte Fallgruppe ist die Kompetenz kraft Natur der Sache. Sie besteht, wenn eine Materie begriffsnotwendig nur durch Bundesgesetz regelbar ist. Auch hier genügt bloße Zweckmäßigkeit nicht. Es muss sich vielmehr um Angelegenheiten handeln, die dem Bund a priori entrückt, also von vornherein ausschließlich auf Bundesebene angesiedelt sind. Beispiele hierfür sind das Gesetz über die Bundeshauptstadt oder die Verleihung von Bundesorden, denn diese Gegenstände betreffen ihrem Wesen nach ausschließlich den Bund und können sinnvollerweise nicht von den Ländern geregelt werden.

Die ungeschriebene Gesetzgebungskompetenz des Bundes erfasst also Materien, die kraft Sachzusammenhangs, als Annex oder kraft Natur der Sache begriffsnotwendig oder unerlässlich dem Bund zustehen, auch wenn das Grundgesetz keinen ausdrücklichen Kompetenztitel vorsieht.