Gesetzgebungsverfahren, Art. 76 ff. GG

Das Gesetzgebungsverfahren nach Art. 76 ff. GG beschreibt den formellen Weg, den ein Bundesgesetz von der ersten Initiative bis zu seinem Inkrafttreten durchlaufen muss. Wenn du in einer Klausur die Rechtmäßigkeit eines Bundesgesetzes prüfst, ist das Gesetzgebungsverfahren neben der Gesetzgebungskompetenz ein zentraler Prüfungspunkt im Rahmen der formellen Verfassungsmäßigkeit.

Das Prüfungsschema des Gesetzgebungsverfahrens gliedert sich in vier Voraussetzungen. Erstens muss eine ordnungsgemäße Gesetzesvorlage nach Art. 76 GG vorliegen, also eine wirksame Einbringung des Gesetzentwurfs in den Bundestag durch ein initiativberechtigtes Organ. Zweitens bedarf es der Beschlussfassung durch den Bundestag nach Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG, in der das Parlament den Gesetzentwurf mit der erforderlichen Mehrheit annimmt. Drittens muss die Beteiligung des Bundesrats ordnungsgemäß erfolgt sein, wobei sich deren genaue Ausgestaltung danach richtet, ob es sich um ein Zustimmungs- oder ein Einspruchsgesetz handelt. Viertens schließt das Verfahren mit der Ausfertigung und Verkündigung des Gesetzes ab.

Das Gesetzgebungsverfahren nach Art. 76 ff. GG verlangt also vier aufeinanderfolgende Schritte: Gesetzesvorlage, Bundestagsbeschluss, Bundesratsbeteiligung sowie Ausfertigung und Verkündigung.

Die erste Stufe des Gesetzgebungsverfahrens ist die Gesetzesvorlage beim Bundestag. Nach Art. 76 Abs. 1 GG steht das Initiativrecht drei Akteuren zu: der Bundesregierung, dem Bundesrat und den Mitgliedern des Bundestages. Nur diese dürfen Gesetzentwürfe in den Bundestag einbringen. Je nachdem, von wem die Initiative ausgeht, unterscheidet sich das weitere Verfahren.

Der Begriff "Mitte des Bundestages", wird durch § 76 Abs. 1 GOBT konkretisiert: Danach muss die Vorlage von einer Fraktion oder von mindestens fünf Prozent der Abgeordneten unterstützt werden. Fraglich ist allerdings, ob ein Gesetz, das auf die Initiative von weniger als fünf Prozent der Bundestagsmitglieder zurückgeht, verfassungswidrig ist. Dies ist umstritten. Eine Ansicht hält einen Verstoß gegen § 76 Abs. 1 GOBT für verfassungswidrig, weil das Quorum dem Schutz vor von vornherein aussichtslosen Gesetzen diene und damit die Funktionsfähigkeit des Bundestages sichere. Diese Ansicht ist abzulehnen. Dagegen spricht, dass das Initiativrecht gerade für Minderheiten wichtig ist und ihnen nicht über ein bloßes Geschäftsordnungsquorum abgeschnitten werden sollte. In jedem Fall tritt aber eine Heilung ein, wenn der Bundestag die Initiative verfolgt und sie sich so zu eigen macht.

Bringt die Bundesregierung als Kollegialorgan eine Gesetzesvorlage ein, richtet sich das Verfahren nach Art. 76 Abs. 2 GG. Die Vorlage muss zunächst dem Bundesrat zur Stellungnahme zugeleitet werden, Art. 76 Abs. 2 S. 1 GG. Für diese Stellungnahme gilt grundsätzlich eine Frist von sechs Wochen, wobei Art. 76 Abs. 2 S. 2 bis 5 GG Abweichungen vorsehen. Erst danach erfolgt die Zuleitung an den Bundestag.

Geht die Initiative hingegen vom Bundesrat aus, regelt Art. 76 Abs. 3 GG das Verfahren. Die Zuleitung an den Bundestag erfolgt hier durch die Bundesregierung, Art. 76 Abs. 3 S. 1 GG. Die Bundesregierung soll dabei ihre Auffassung zu dem Entwurf darlegen, Art. 76 Abs. 3 S. 2 GG. Auch hier beträgt die Frist grundsätzlich sechs Wochen, Art. 76 Abs. 3 S. 1, 3 bis 5 GG.

Das Initiativrecht nach Art. 76 Abs. 1 GG steht also ausschließlich der Bundesregierung, dem Bundesrat und den Mitgliedern des Bundestages zu, wobei je nach Initiator unterschiedliche Zuleitungsverfahren einzuhalten sind.

Die Beschlussfassung durch den Bundestag nach Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG bildet den zweiten Schritt im Gesetzgebungsverfahren. Ihr Prüfungsschema hat drei Voraussetzungen: die Beratung, die eigentliche Beschlussfassung und die Beschlussfähigkeit.

Erstens muss eine Beratung des Bundestages in angemessener Frist stattfinden. Regelmäßig geschieht dies in drei Lesungen, wie §§ 78 ff. GOBT vorsehen. Da die drei Lesungen aber nicht im Grundgesetz selbst geregelt sind, sondern nur in der Geschäftsordnung, führt ein Abweichen von diesem Ablauf nicht ohne Weiteres zur Verfassungswidrigkeit. Verfassungswidrig wird das Verfahren erst dann, wenn den Abgeordneten keine ausreichende Möglichkeit zur Auseinandersetzung mit dem Regelungsgegenstand eingeräumt wurde. Das folgt aus dem Demokratieprinzip und dem freien Mandat nach Art. 20 Abs. 2, Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG. Solange die Abgeordneten also tatsächlich Gelegenheit hatten, sich inhaltlich mit dem Gesetzentwurf zu befassen, ist dem Grundgesetz Genüge getan, selbst wenn nicht streng drei Lesungen durchgeführt wurden.

Zweitens muss die Beschlussfassung selbst nach Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG erfolgen. Der Bundestag beschließt dabei mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen gemäß Art. 42 Abs. 2 S. 1 GG. Wichtig ist, dass Enthaltungen nicht als abgegebene Stimmen zählen. Wenn also von hundert anwesenden Abgeordneten dreißig mit Ja stimmen, zwanzig mit Nein und fünfzig sich enthalten, ist das Gesetz angenommen, weil von den siebzig abgegebenen Stimmen die Mehrheit auf Ja entfällt. Die fünfzig Enthaltungen bleiben unberücksichtigt.

Drittens muss die Beschlussfähigkeit gegeben sein. Nach § 45 Abs. 1 GOBT in Verbindung mit Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG ist der Bundestag beschlussfähig, wenn mehr als die Hälfte seiner Mitglieder anwesend ist. Dabei ist zwischen formeller und materieller Beschlussfähigkeit zu unterscheiden. Die formelle Beschlussfähigkeit wird nach § 45 Abs. 2 GOBT vermutet, solange nicht eine Fraktion oder fünf Prozent der Mitglieder des Bundestages einen Antrag auf Feststellung der Beschlussfähigkeit stellen. Wird ein solcher Antrag nicht gestellt, gilt der Bundestag also als beschlussfähig, auch wenn tatsächlich weniger als die Hälfte der Mitglieder im Saal sitzt. Davon zu unterscheiden ist die materielle Beschlussfähigkeit: Sind weniger als fünf Prozent der Mitglieder anwesend, ist der Bundestag unabhängig von einem Antrag beschlussunfähig. Das ergibt sich aus Art. 20 Abs. 2, Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG, denn ein Beschluss, der von weniger als fünf Prozent der Abgeordneten getragen wird, kann das Parlament nicht mehr demokratisch legitimiert repräsentieren.

Die Beschlussfassung des Bundestages erfordert also eine ausreichende Beratung, die Mehrheit der abgegebenen Stimmen und die Beschlussfähigkeit des Parlaments.

Nach der Beschlussfassung durch den Bundestag schließt sich als dritter Schritt im Gesetzgebungsverfahren die Beteiligung des Bundesrats an, geregelt in Art. 77 Abs. 1 S. 2 bis Abs. 4 GG.

Zunächst muss eine unverzügliche Weiterleitung nach Art. 77 Abs. 1 S. 2 GG erfolgen. Das vom Bundestag beschlossene Gesetz wird durch den Bundestagspräsidenten an den Bundesrat weitergeleitet.

Entscheidend ist dann die Reaktion des Bundesrates, die davon abhängt, ob es sich um ein Zustimmungsgesetz oder ein Einspruchsgesetz handelt. Ein Zustimmungsgesetz liegt nur vor, wenn das Grundgesetz dies ausdrücklich vorsieht. Ungeschriebene Zustimmungserfordernisse gibt es nicht.

Beim Zustimmungsgesetz nach Art. 77 Abs. 2a GG ist eine positive Zustimmung des Bundesrats nötig, damit das Gesetz zustande kommt, Art. 78 Var. 1 GG. Der Bundesrat muss also aktiv zustimmen; ein bloßes Schweigen oder Nichthandeln genügt nicht. Zustimmungspflichtig sind insbesondere Gesetze über die Verwaltung nach Art. 84 Abs. 1, Art. 85 Abs. 1 GG sowie Gesetze über Finanzen nach Art. 104a Abs. 3 S. 3, Art. 105 Abs. 3 GG.

Handelt es sich hingegen um ein Einspruchsgesetz, richtet sich das Verfahren nach Art. 77 Abs. 3 S. 1 GG. Der Bundesrat kann nach Durchführung des Vermittlungsverfahrens Einspruch gegen das Gesetz einlegen. Dieser Einspruch kann jedoch vom Bundestag zurückgewiesen werden, Art. 77 Abs. 4 GG. Die Mehrheitserfordernisse für die Zurückweisung richten sich dabei danach, mit welcher Mehrheit der Bundesrat seinen Einspruch beschlossen hat. Hat der Bundesrat den Einspruch etwa mit Zweidrittelmehrheit eingelegt, bedarf auch die Zurückweisung durch den Bundestag einer qualifizierten Mehrheit.

Die Beteiligung des Bundesrats hängt also maßgeblich davon ab, ob ein Zustimmungsgesetz vorliegt, bei dem der Bundesrat das Gesetz durch Verweigerung seiner Zustimmung endgültig scheitern lassen kann, oder ein Einspruchsgesetz, bei dem der Bundestag den Einspruch des Bundesrats zurückweisen kann.

Wenn ein Gesetz nur in einzelnen Teilen zustimmungsbedürftig ist, stellt sich die Frage, wie der Bundesrat damit umgeht. Die Antwort folgt einem klaren Grundsatz: Die Zustimmung oder Ablehnung kann nur einheitlich zu einem Gesetz beschlossen werden. Eine teilweise Ablehnung ist nicht möglich. Der Bundesrat kann also nicht einzelne Normen herausgreifen und nur diesen die Zustimmung verweigern, während er den Rest passieren lässt. Vielmehr „infiziert" der zustimmungsbedürftige Anteil das ganze Gesetz. Enthält ein Gesetz also auch nur eine einzige Regelung, die ein Zustimmungserfordernis auslöst, wird das gesamte Gesetz zum Zustimmungsgesetz, über das der Bundesrat nur insgesamt entscheiden kann.

Allerdings ist in Einzelfällen eine Aufspaltung zulässig. Wenn ein Gesetz nur wegen einzelner Regelungen zustimmungsbedürftig ist, kann der Gesetzgeber diese Regelungen in ein separates zustimmungsbedürftiges Gesetz auslagern und die übrigen Teile als eigenständiges, nicht zustimmungsbedürftiges Gesetz verabschieden. Auf diese Weise lässt sich vermeiden, dass der Bundesrat über Regelungen mitentscheidet, die für sich genommen gar kein Zustimmungserfordernis begründen würden.

Der zustimmungsbedürftige Teil infiziert also grundsätzlich das ganze Gesetz, sofern der Gesetzgeber nicht von der Möglichkeit der Aufspaltung Gebrauch macht.

Art. 51 Abs. 3 S. 2 GG statuiert ein Einheitsgebot: Die Stimmen eines Landes im Bundesrat dürfen nur einheitlich abgegeben werden. Das bedeutet, dass sich die Vertreter eines Bundeslandes vor der Abstimmung intern auf ein gemeinsames Votum einigen müssen. Geben sie ihre Stimmen dennoch uneinheitlich ab, sind diese Stimmen ungültig. Was genau die Rechtsfolge einer solchen uneinheitlichen Stimmabgabe ist, ist allerdings umstritten.

Nach einer ersten Ansicht ist die Abstimmung insgesamt unwirksam und muss wiederholt werden. Diese Ansicht ist jedoch abzulehnen. Dagegen spricht, dass das Verfahren auf diese Weise endlos in die Länge gezogen werden könnte, weil ein Bundesland durch wiederholte uneinheitliche Stimmabgabe jede Beschlussfassung blockieren könnte.

Nach einer zweiten Ansicht soll die Stimme des Ministerpräsidenten entscheidend sein, sodass dessen Votum als Stimme des Landes gilt. Auch diese Ansicht ist abzulehnen. Für eine solche Privilegierung des Ministerpräsidenten finden sich keine Anhaltspunkte im Grundgesetz. Zudem widerspricht sie dem Sinn und Zweck der Entsendung mehrerer Landesvertreter in den Bundesrat, die gerade nicht bloße Statisten neben dem Ministerpräsidenten sein sollen.

Nach der vorzugswürdigen dritten Ansicht liegt kein gespaltenes Votum vor, sondern die Stimmen sind schlicht ungültig. Das hat zur Folge, dass sie bei der Auszählung nicht berücksichtigt werden. Dadurch wirken ungültige Stimmen bei Zustimmungsgesetzen de facto wie Nein-Stimmen, weil sie nicht zur erforderlichen Zustimmung beitragen.

Bei uneinheitlicher Stimmabgabe eines Bundeslandes im Bundesrat sind die Stimmen dieses Landes nach dem Einheitsgebot des Art. 51 Abs. 3 S. 2 GG ungültig.

Es kann vorkommen, dass der Bundesrat bei einem Gesetz, das in Wirklichkeit nur ein Einspruchsgesetz ist, fälschlicherweise über die Zustimmung abstimmt und diese verweigert. In einem solchen Fall stellt sich die Frage, ob die verweigerte Zustimmung in einen Einspruch umgedeutet werden kann.

Nach einer Ansicht ist eine solche Umdeutung möglich. Begründet wird dies damit, dass der Einspruch als Minus in der verweigerten Zustimmung enthalten sei. Wer die Zustimmung verweigere, bringe damit seinen Willen zum Ausdruck, dass das Gesetz abgelehnt wird. Dann müsse erst recht ein bloßer Einspruch gewollt sein, der ja ein weniger weitreichendes Instrument darstellt.

Diese Ansicht ist jedoch abzulehnen. Gegen die Umdeutung spricht die Rechtssicherheit. Ob der Bundesrat tatsächlich auch einen Einspruch beschlossen hätte, lässt sich im Nachhinein nicht zuverlässig feststellen. Die Umdeutung wäre letztlich Spekulation über den hypothetischen Willen des Bundesrats.

Vorzugswürdig ist daher die Gegenansicht, nach der keine Umdeutung stattfindet. Beschlüsse des Bundesrats müssen eindeutig sein, und der Bundesrat ist durch Formstrenge geschützt. Das bedeutet zugleich, dass der Bundesrat bei Zweifeln darüber, ob ein Zustimmungs- oder Einspruchsgesetz vorliegt, etwa bei Unsicherheiten über die erforderliche Beschlussmehrheit, vorsorglich Einspruch erheben muss, um sicherzugehen, dass sein ablehnender Wille in jedem Fall rechtswirksam zum Ausdruck kommt.

Eine fälschlich als Zustimmungsabstimmung behandelte Entscheidung des Bundesrats bei einem Einspruchsgesetz kann nach vorzugswürdiger Ansicht also nicht in einen Einspruch umgedeutet werden.

Den Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens bilden Gegenzeichnung, Ausfertigung, Verkündigung und Inkrafttreten des Gesetzes.

Erstens bedarf das Gesetz der Gegenzeichnung durch die Bundesregierung nach Art. 58 S. 1 GG. Damit übernimmt die Bundesregierung die politische Verantwortung für das Gesetz.

Zweitens erfolgen Ausfertigung und Verkündigung durch den Bundespräsidenten nach Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG. Der Bundespräsident fertigt das Gesetz aus, das heißt er beurkundet, dass das Gesetz ordnungsgemäß zustande gekommen ist, und ordnet seine Verkündigung an. Die Verkündigung geschieht durch Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt.

Drittens tritt das Gesetz nach Art. 82 Abs. 2 GG in Kraft. Sofern das Gesetz nichts anderes bestimmt, ist der maßgebliche Zeitpunkt der vierzehnte Tag nach dem Tag der Ausgabe des Bundesgesetzblatts. Der Gesetzgeber kann also im Gesetz selbst einen abweichenden Zeitpunkt für das Inkrafttreten festlegen, etwa ein konkretes Datum oder eine längere Übergangsfrist. Fehlt eine solche Regelung, greift die Auffangregel des vierzehnten Tages.

Ausfertigung und Verkündigung bilden somit den letzten Schritt im Gesetzgebungsverfahren, bei dem der Bundespräsident das gegengezeichnete Gesetz ausfertigt und im Bundesgesetzblatt verkündet, woraufhin es grundsätzlich am vierzehnten Tag nach Ausgabe in Kraft tritt.

Nicht jeder Verstoß gegen eine verfassungsrechtliche Verfahrensvorschrift im Gesetzgebungsverfahren führt automatisch zur Verfassungswidrigkeit des betroffenen Gesetzes. Entscheidend ist vielmehr, ob es sich bei der verletzten Norm um eine bloße Ordnungsvorschrift oder um eine zwingende Verfahrensvorschrift handelt.

Liegt lediglich ein Verstoß gegen eine bloße Ordnungsvorschrift vor, hat dies keine Verfassungswidrigkeit zur Folge. Das Gesetz bleibt trotz des Verfahrensfehlers wirksam. Solche Ordnungsvorschriften regeln den äußeren Ablauf des Verfahrens, ohne dass ihre Verletzung die Legitimität des Ergebnisses in Frage stellt.

Anders verhält es sich bei zwingenden Verfahrensvorschriften. Wird gegen eine solche verstoßen, führt dies zur Verfassungswidrigkeit des Gesetzes. Ob eine Verfahrensvorschrift zwingenden Charakter hat, bestimmt sich anhand von zwei kumulativen Voraussetzungen, die im Prüfungsschema zu prüfen sind. Erstens muss die Vorschrift der Sicherung der Rechte eines am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organs dienen. Das ist etwa der Fall, wenn die Vorschrift sicherstellt, dass der Bundesrat seine Mitwirkungsrechte effektiv ausüben kann, oder wenn sie die Beratungsrechte der Bundestagsabgeordneten schützt. Zweitens darf die Mitwirkung des betroffenen Organs nicht nachholbar sein. Kann der Verfahrensfehler also dadurch geheilt werden, dass das übergangene Organ seine Mitwirkung nachträglich ausübt, handelt es sich nicht um eine zwingende Verfahrensvorschrift in diesem Sinne. Nur wenn beide Voraussetzungen erfüllt sind, also die Vorschrift organschützenden Charakter hat und die versäumte Mitwirkung nicht mehr nachgeholt werden kann, liegt ein Verstoß gegen eine zwingende Verfahrensvorschrift vor, der das Gesetz verfassungswidrig macht.

Ein Verstoß gegen verfassungsrechtliche Verfahrensvorschriften im Gesetzgebungsverfahren führt also nur dann zur Verfassungswidrigkeit, wenn die verletzte Vorschrift der Sicherung der Rechte eines beteiligten Organs dient und die Mitwirkung nicht nachholbar ist.