Prüfung auf Ermessensfehler, § 114 1 VwGO

Wenn die Verwaltung eine Ermessensentscheidung gemäß § 40 VwVfG trifft, stellt sich die Frage, wie weit die gerichtliche Kontrolle dieser Entscheidung reichen darf. Die Antwort liefert § 114 S. 1 VwGO, der die Prüfung auf Ermessensfehler regelt.

Aus dieser Vorschrift folgt zunächst, dass das Gericht Ermessensentscheidungen nur eingeschränkt überprüfen darf. Es kontrolliert nicht, ob die Behörde die bestmögliche oder zweckmäßigste Entscheidung getroffen hat, sondern prüft lediglich, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten wurden oder ob von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde. Das Gericht fragt also nur: Hat die Behörde den ihr eingeräumten Spielraum verlassen? Und falls nein, hat sie ihn für sachfremde Zwecke genutzt?

Aus dieser eingeschränkten Kontrolldichte ergibt sich das Verbot der Ermessenssubstitution. Das bedeutet, dass das Gericht keine eigene Ermessensausübung vornehmen darf. Es darf also nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle des Behördenermessens setzen. Selbst wenn das Gericht eine andere Entscheidung für sinnvoller hielte, muss es die behördliche Entscheidung akzeptieren, solange sie sich innerhalb des gesetzlichen Rahmens bewegt und dem Zweck der Ermächtigung entspricht.

Die Prüfung auf Ermessensfehler nach § 114 S. 1 VwGO beschränkt die gerichtliche Kontrolle somit darauf, ob die Verwaltung die Grenzen und den Zweck ihres Ermessens gewahrt hat, ohne dass das Gericht dabei eigenes Ermessen ausüben darf.

Bei der Prüfung auf Ermessensfehler nach § 114 S. 1 VwGO unterscheidet man drei Kategorien von Ermessensfehlern, die sich danach gliedern lassen, ob das Zustandekommen der Entscheidung oder ihr Ergebnis fehlerhaft ist.

Die erste Kategorie ist der Ermessensnichtgebrauch, auch Ermessensausfall genannt. Hier liegt ein fehlerhaftes Zustandekommen der Entscheidung vor, weil die Behörde überhaupt keine Ermessenserwägungen angestellt hat. Das passiert etwa, wenn die Behörde irrtümlich eine gebundene Entscheidung angenommen hat und deshalb gar nicht erkennt, dass ihr ein Ermessensspielraum zusteht. Ein typischer Hinweis in der Begründung wäre eine Formulierung wie „Die Sachlage verpflichtet uns …". Dies ist fehlerhaft, weil Ermessensvorschriften der Behörde nicht nur ein Recht vermitteln, einfach eine bestimmte Entscheidung zu treffen, sondern auch eine Pflicht zur Ermessensausübung begründen. Diese Pflicht verletzt die Behörde, wenn sie ihr Ermessen schlicht nicht betätigt. Unschädlich ist der Ermessensnichtgebrauch allerdings dann, wenn im konkreten Fall eine Ermessensreduktion auf Null vorläge, denn dann wäre ohnehin nur eine einzige Entscheidung rechtmäßig gewesen und das Ergebnis hätte sich nicht geändert.

Die zweite Kategorie ist der Ermessensfehlgebrauch. Auch hier ist das Zustandekommen der Entscheidung fehlerhaft, allerdings nicht wegen fehlender, sondern wegen sachfremder Erwägungen. Die Behörde hat zwar Ermessen ausgeübt, sich dabei aber von Gesichtspunkten leiten lassen, die dem gesetzlichen Zweck der Ermächtigungsnorm nicht entsprechen. Innerhalb des Ermessensfehlgebrauchs werden zwei Unterformen unterschieden. Zum einen das Ermessensdefizit: Hier hat die Behörde sachgerechte Kriterien nicht herangezogen, also relevante Gesichtspunkte bei ihrer Abwägung außer Acht gelassen. Zum anderen die Ermessensdisproportionalität: Hier hat die Behörde zwar die richtigen Kriterien berücksichtigt, diese aber unvertretbar gewichtet, also einzelnen Aspekten ein Gewicht beigemessen, das in keinem angemessenen Verhältnis zu den übrigen Belangen steht. Für Klausur und Hausarbeit gilt: Wenn die Behörde in ihrem Bescheid Gründe angegeben hat, solltest du diese besonders sorgfältig auf Ermessensfehlgebrauch prüfen, denn gerade aus der Begründung lassen sich sachfremde Erwägungen, ein Ermessensdefizit oder eine Ermessensdisproportionalität herauslesen.

Die dritte Kategorie ist die Ermessensüberschreitung. Hier geht es anders als bei den ersten beiden Kategorien nicht um ein fehlerhaftes Zustandekommen, sondern um ein fehlerhaftes Ergebnis der Entscheidung. Die Behörde hat den gesetzlichen Rahmen überschritten, also eine Rechtsfolge gewählt, die das Gesetz gar nicht vorsieht, oder sie hat zwar innerhalb des gesetzlichen Rahmens gehandelt, aber im Einzelfall das Zulässige überschritten, indem sie mit einer übertriebenen Reaktion auf den konkreten Sachverhalt reagiert hat.

Die drei Ermessensfehler lassen sich also so zusammenfassen: Beim Ermessensnichtgebrauch fehlen Erwägungen gänzlich, beim Ermessensfehlgebrauch sind die Erwägungen sachfremd, defizitär oder disproportional, und bei der Ermessensüberschreitung ist das Ergebnis der Entscheidung vom gesetzlichen Rahmen nicht mehr gedeckt.

Ermessensentscheidungen der Verwaltung müssen in ihrer Begründung die maßgeblichen Erwägungen angeben, wie § 39 Abs. 1 S. 3 VwVfG vorschreibt. Das bedeutet, dass die Behörde offenlegen muss, welche Gesichtspunkte sie bei der Ausübung ihres Ermessens berücksichtigt hat und wie sie diese gewichtet hat. Diese Erwägungen müssen objektiv nachprüfbar und dokumentiert sein, etwa durch Aktenvermerke. Nur so kann das Gericht im Rahmen der Prüfung auf Ermessensfehler nach § 114 S. 1 VwGO überhaupt kontrollieren, ob die Behörde ihr Ermessen fehlerfrei ausgeübt hat.

Stellt sich im gerichtlichen Verfahren heraus, dass die Begründung der Ermessensentscheidung unzureichend ist, erlaubt § 114 S. 2 VwGO unter bestimmten Voraussetzungen eine Ergänzung, das sogenannte Nachschieben von Gründen. Die Behörde darf also eine unzureichende Ermessensausübung im laufenden Prozess ergänzen, indem sie weitere Erwägungen nachträglich vorbringt.

Diese Möglichkeit hat allerdings klare Grenzen: Eine vollständig neue Ausübung des Ermessens ist nicht zulässig. Das Nachschieben von Gründen kommt daher etwa bei einem Ermessensnichtgebrauch nicht in Betracht, weil dort überhaupt keine Ermessenserwägungen vorlagen, die ergänzt werden könnten. Die nachgeschobenen Erwägungen müssen vielmehr zumindest im Ansatz bereits bei Erlass des Verwaltungsakts vorgelegen haben und dürfen den Verwaltungsakt nicht in seinem Wesen verändern. Es geht also nur um eine Abrundung und Vervollständigung bereits vorhandener Überlegungen, nicht um deren erstmalige Schaffung.

Das Nachschieben von Gründen nach § 114 S. 2 VwGO erlaubt somit lediglich die Ergänzung einer bereits vorhandenen, aber unzureichenden Ermessensausübung, nicht jedoch deren vollständigen Austausch.