Widerspruchsverfahren, §§ 68 ff. VwGO

Das Widerspruchsverfahren nach §§ 68 ff. VwGO ist ein Widerspruch gegen den Erlass oder Nichterlass eines Verwaltungsakts bei der zuständigen Behörde. Es handelt sich dabei um ein behördliches Vorverfahren zur gerichtlichen Klage, also zur Anfechtungsklage oder Verpflichtungsklage. Das Widerspruchsverfahren gewährt dem Bürger einen verwaltungsinternen Rechtsschutz und gibt der Behörde die Möglichkeit zur Korrektur ohne die Einschaltung eines Gerichts. Ob ein solches Vorverfahren überhaupt durchzuführen ist, hängt allerdings vom jeweiligen Bundesland ab, denn nach Landesrecht kann das Erfordernis eines Widerspruchsverfahrens als Vorverfahren entfallen.

Das Widerspruchsverfahren verfolgt drei Zwecke. Es dient der Selbstkontrolle der Verwaltung, weil die Behörde ihre eigene Entscheidung nochmals überprüft. Es dient der Entlastung der Verwaltungsgerichte, weil viele Streitigkeiten bereits auf Verwaltungsebene beigelegt werden können. Und es dient dem Rechtsschutz für den Bürger, der eine kostengünstige und schnelle Möglichkeit erhält, gegen belastende Verwaltungsentscheidungen vorzugehen.

Wie das Widerspruchsverfahren in der Praxis abläuft, lässt sich an zwei Beispielen veranschaulichen. Bei einem erfolgreichen Widerspruch legt der Bürger etwa Widerspruch gegen einen Gebührenbescheid ein, die Behörde prüft den Fall erneut und hilft ab, indem sie den Bescheid aufhebt. Damit erübrigt sich ein Klageverfahren. Bei einem erfolglosen Widerspruch legt der Bürger ebenfalls Widerspruch gegen einen Gebührenbescheid ein, doch die Ausgangsbehörde hilft nicht ab und leitet den Vorgang an die Widerspruchsbehörde weiter. Diese weist den Widerspruch mit einem Widerspruchsbescheid zurück. Der Bürger kann daraufhin Anfechtungsklage zum Verwaltungsgericht erheben.

Das Widerspruchsverfahren ist also ein verwaltungsinternes Vorverfahren, das der Selbstkontrolle der Verwaltung, der Entlastung der Gerichte und dem Rechtsschutz des Bürgers dient.

Beim Widerspruchsverfahren unterscheidet man zwei Arten, die den beiden Klagearten entsprechen, denen sie jeweils als Vorverfahren vorgeschaltet sind.

Der Anfechtungswiderspruch ist das Vorverfahren für die Erhebung der Anfechtungsklage. Er kommt zum Einsatz, wenn der Bürger die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehrt, also etwa gegen einen belastenden Gebührenbescheid vorgeht.

Der Verpflichtungswiderspruch ist das Vorverfahren für die Erhebung der Verpflichtungsklage in Gestalt der Versagungsgegenklage. Er kommt zum Einsatz, wenn der Bürger den Erlass eines Verwaltungsakts begehrt, den die Behörde zuvor abgelehnt hat, also etwa die Erteilung einer abgelehnten Genehmigung verlangt. Hat die Behörde über den Antrag dagegen gar nicht entschieden, fehlt es an einem ablehnenden Verwaltungsakt. Dann ist kein Widerspruch statthaft, sondern unmittelbar die Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO eröffnet.

Man unterscheidet beim Widerspruch also den Anfechtungswiderspruch, der auf die Aufhebung eines Verwaltungsakts gerichtet ist, und den Verpflichtungswiderspruch, der auf den Erlass eines Verwaltungsakts gerichtet ist.

Der Ablauf des Widerspruchsverfahrens ist in §§ 69 ff. VwGO geregelt und gliedert sich in drei Schritte.

Als erstes legt der Bürger den Widerspruch bei der Ausgangsbehörde ein, also bei derjenigen Behörde, die den angegriffenen Verwaltungsakt erlassen hat. Die Rechtsgrundlage hierfür bilden §§ 69, 70 VwGO. Stell dir vor, du erhältst einen Gebührenbescheid deiner Gemeinde und hältst ihn für rechtswidrig – dann richtest du deinen Widerspruch an genau diese Gemeinde als Ausgangsbehörde.

Dann nimmt die Ausgangsbehörde eine Abhilfeprüfung nach § 72 VwGO vor. Sie prüft also selbst, ob der Widerspruch begründet ist. Hier gibt es zwei mögliche Ausgänge: Wenn die Abhilfeprüfung erfolgreich ist, erlässt die Ausgangsbehörde einen Abhilfebescheid gemäß § 72 VwGO, hebt also etwa den angegriffenen Bescheid auf oder ändert ihn zugunsten des Bürgers. Damit ist das Verfahren erledigt. Wenn die Abhilfeprüfung hingegen erfolglos bleibt, weil die Ausgangsbehörde an ihrer ursprünglichen Entscheidung festhält, legt sie den Widerspruch der Widerspruchsbehörde vor.

In diesem Fall erfolgt dann die Widerspruchsprüfung durch die Widerspruchsbehörde nach §§ 72, 73 VwGO. Die Widerspruchsbehörde ist regelmäßig die nächsthöhere Behörde gemäß § 73 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 VwGO. Hat also etwa eine untere Verwaltungsbehörde den Ausgangsbescheid erlassen, wird die übergeordnete Behörde tätig. Die Widerspruchsbehörde erlässt nach ihrer Prüfung einen Widerspruchsbescheid gemäß § 73 Abs. 1 VwGO. Dieser kann positiv ausfallen, wenn die Widerspruchsbehörde dem Widerspruch abhilft, oder negativ, wenn sie den Widerspruch zurückweist und damit die Entscheidung der Ausgangsbehörde bestätigt. Bei einem negativen Widerspruchsbescheid hat der Bürger dann die Möglichkeit zur Klageerhebung, also je nach Sachlage zur Anfechtungsklage oder zur Verpflichtungsklage.

Das Widerspruchsverfahren durchläuft also drei Stufen: die Einlegung des Widerspruchs bei der Ausgangsbehörde, deren Abhilfeprüfung und – falls diese erfolglos bleibt – die Widerspruchsprüfung durch die nächsthöhere Behörde mit Erlass eines Widerspruchsbescheids.

Das Prüfungsschema für die Erfolgsaussichten eines Widerspruchs orientiert sich in seiner Grundstruktur am Schema der verwaltungsgerichtlichen Klage, weist aber einige Besonderheiten auf. Es gliedert sich in drei Ebenen: die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, die Zulässigkeit und die Begründetheit.

Auf der ersten Ebene ist die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs zu prüfen, und zwar in analoger Anwendung von § 40 Abs. 1 VwGO. Da das Widerspruchsverfahren kein gerichtliches Verfahren ist, kann die Norm nicht direkt, sondern nur analog herangezogen werden.

Auf der zweiten Ebene ist die Zulässigkeit des Widerspruchs zu prüfen, die fünf Voraussetzungen umfasst. Erstens muss der Widerspruch statthaft sein gemäß § 68 Abs. 1, Abs. 2 VwGO. Der Widerspruch ist statthaft, wenn er im Rahmen des Vorverfahrens Sachentscheidungsvoraussetzung für das Klageverfahren wäre, also im gerichtlichen Verfahren eine Anfechtungsklage oder eine Verpflichtungsklage zu erheben wäre. Innerhalb der Statthaftigkeit sind zwei Aspekte zu prüfen: Zum einen muss der Widerspruch auf die Aufhebung eines Verwaltungsakts gerichtet sein, dann handelt es sich um einen Anfechtungswiderspruch, oder auf den Erlass eines Verwaltungsakts, dann liegt ein Verpflichtungswiderspruch vor. Zum anderen darf keine Ausnahme vom Erfordernis des Vorverfahrens nach § 68 Abs. 1 S. 2 VwGO eingreifen, denn in bestimmten Fällen ist ein Widerspruchsverfahren gesetzlich ausgeschlossen.

Zweitens muss eine Widerspruchsbefugnis vorliegen. Diese wird in analoger Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO geprüft, sodass die Regeln über die Klagebefugnis entsprechend gelten. Der Widerspruchsführer muss also geltend machen können, möglicherweise in eigenen Rechten verletzt zu sein.

Drittens muss der Widerspruch die Form des § 70 Abs. 1 VwGO wahren.

Viertens muss die Frist nach § 70 Abs. 1 VwGO eingehalten werden. Die Berechnung der Widerspruchsfrist ist dabei umstritten, was sich aus der Doppelnatur des Widerspruchsverfahrens zwischen Verwaltungsverfahrensrecht und Verwaltungsprozessrecht ergibt.

Fünftens müssen die Beteiligten- und Handlungsfähigkeit gemäß §§ 79, 11, 12 VwVfG vorliegen. Dabei ist nur die Beteiligten- und Handlungsfähigkeit des Widerspruchsführers zu prüfen, da es sich beim Widerspruchsverfahren nicht um ein kontradiktorisches Verfahren handelt. Die Widerspruchsbehörde ist nicht Beteiligte im Sinne von § 13 VwVfG.

Auf der dritten Ebene ist die Begründetheit zu prüfen. Beim Anfechtungswiderspruch richtet sich diese analog nach §§ 68 Abs. 1 S. 1, 113 Abs. 1 S. 1 VwGO, beim Verpflichtungswiderspruch analog nach §§ 68 Abs. 2, Abs. 1 S. 1, 113 Abs. 5 S. 1 VwGO. Die Begründetheitsprüfung umfasst dabei zwei Aspekte, die über die gerichtliche Prüfung hinausgehen: Zum einen wird die Rechtmäßigkeit geprüft, also ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist und der Widerspruchsführer dadurch in seinen subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt wird. Zum anderen wird auch die Zweckmäßigkeit geprüft, also ob der Verwaltungsakt unzweckmäßig ist. Gerade diese Zweckmäßigkeitsprüfung ist eine Besonderheit des Widerspruchsverfahrens gegenüber dem gerichtlichen Verfahren, denn ein Gericht prüft grundsätzlich nur die Rechtmäßigkeit.

Der Widerspruch hat also Erfolg bzw. Erfolgsaussichten, wenn der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist und der Widerspruch zulässig und begründet ist.

Die Zugehörigkeit des Widerspruchsverfahrens lässt sich nicht eindeutig einem einzigen Rechtsgebiet zuordnen, denn es steht an der Schnittstelle zwischen behördlichem Verwaltungsverfahren und gerichtlichem Verwaltungsprozess.

Einerseits ist das Widerspruchsverfahren eigentlich Teil des Verwaltungsverfahrens, weil es als Teil der verwaltungsinternen Selbstkontrolle funktioniert. Die Behörde überprüft ihre eigene Entscheidung nochmals, bevor ein Gericht eingeschaltet wird. Andererseits ist das Widerspruchsverfahren zugleich eine Zulässigkeitsvoraussetzung im verwaltungsprozessrechtlichen Klageverfahren, denn ohne ordnungsgemäß durchgeführtes Vorverfahren ist die Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage in der Regel unzulässig. Gerade weil das Widerspruchsverfahren diese prozessuale Funktion erfüllt, ist es in der VwGO geregelt und nicht etwa im VwVfG.

Aus dieser Doppelnatur ergibt sich eine praktisch bedeutsame Konsequenz: Es ist strittig, ob die Fristberechnung im Widerspruchsverfahren nach Verwaltungsverfahrensrecht oder nach Verwaltungsprozessrecht erfolgt. Je nachdem, welchem Rechtsgebiet man die Fristberechnung zuordnet, können unterschiedliche Vorschriften zur Anwendung kommen.

Das Widerspruchsverfahren steht also an der Schnittstelle zwischen Verwaltungsverfahrensrecht und Verwaltungsprozessrecht, was insbesondere bei der Fristberechnung zu Abgrenzungsproblemen führt.

Die Berechnung der Widerspruchsfrist ist aufgrund der Doppelnatur des Widerspruchsverfahrens zwischen Verwaltungsverfahrensrecht und Verwaltungsprozessrecht umstritten.

Eine Ansicht berechnet die Frist nach Verwaltungsprozessrecht, also gemäß §§ 57 Abs. 2 VwGO, 222 ZPO, 187 ff. BGB. Diese Ansicht stützt sich darauf, dass das Widerspruchsverfahren Sachurteilsvoraussetzung für die verwaltungsgerichtliche Klage ist und daher dem Prozessrecht zuzuordnen sei.

Die andere Ansicht berechnet die Frist nach Verwaltungsverfahrensrecht, also gemäß §§ 79, 31 Abs. 1 VwVfG, 187 ff. BGB. Diese Auffassung betont, dass das Widerspruchsverfahren Teil des Verwaltungsverfahrens ist und daher die verfahrensrechtlichen Vorschriften maßgeblich sein müssten.

Ein Streitentscheid ist allerdings regelmäßig entbehrlich, da beide Wege letztlich auf §§ 187 ff. BGB verweisen mit nur wenigen Sondervorschriften und damit meist zum selben Ergebnis führen. In Klausur und Hausarbeit genügt es daher, sich kurz für einen der beiden Wege zu entscheiden, ohne den Streit ausführlich darzustellen. Als Formulierungsbeispiel bietet sich etwa an: „Die Berechnung erfolgt hier auf dem verwaltungsverfahrensrechtlichen Weg."

Die Fristberechnung im Widerspruchsverfahren richtet sich also unabhängig vom gewählten Weg über §§ 187 ff. BGB regelmäßig nach denselben Regeln, sodass der Streit üblicherweise keiner Entscheidung bedarf.

Eine praxisrelevante Frage stellt sich, wenn die Widerspruchsbehörde über einen verfristeten Widerspruch nicht wegen der Fristversäumung, sondern in der Sache entscheidet, ihn also etwa wegen Unbegründetheit zurückweist. Kann darin eine Heilung der Fristversäumung durch Sachentscheidung der Widerspruchsbehörde liegen?

Nach einer verbreiteten Auffassung ist dies möglich. Die Widerspruchsbehörde verzichtet in diesem Fall auf ihren Rechtsschutz, den die Fristvorschriften ihr gewähren. Diese Ansicht ist vorzugswürdig, denn als „Herrin des Vorverfahrens" steht es der Behörde grundsätzlich frei, auf diesen Rechtsschutz zu verzichten. Wenn sie den Widerspruch inhaltlich prüft und in der Sache bescheidet, bringt sie damit zum Ausdruck, dass sie sich nicht auf die Verfristung berufen will. Der Widerspruchsführer kann dann trotz der eigentlich versäumten Frist gegen den Widerspruchsbescheid Klage erheben.

Diese Heilungsmöglichkeit findet allerdings eine wichtige Grenze: Bei einem Verwaltungsakt mit Drittwirkung ist eine Heilung der Fristversäumung durch Sachentscheidung immer unmöglich. Der Grund liegt darin, dass in solchen Konstellationen auch der Rechtsschutz des durch den Verwaltungsakt Begünstigten gewährleistet sein muss. Würde man hier eine Heilung zulassen, könnten die Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG umgangen werden, die den Begünstigten gerade vor einer nachträglichen Aufhebung des ihn begünstigenden Verwaltungsakts schützen. Die Behörde kann also nur über ihren eigenen Rechtsschutz disponieren, nicht aber über den Rechtsschutz Dritter.

Eine Heilung der Fristversäumung durch Sachentscheidung der Widerspruchsbehörde kommt somit nur bei Verwaltungsakten ohne Drittwirkung in Betracht, da die Behörde als Herrin des Vorverfahrens zwar auf ihren eigenen, nicht aber auf den Rechtsschutz eines begünstigten Dritten verzichten kann.

Erledigt sich der angefochtene Verwaltungsakt während des laufenden Widerspruchsverfahrens, stellt sich die Frage, ob der Widerspruchsführer sein Begehren im Vorverfahren auf eine bloße Feststellung der Rechtswidrigkeit umstellen kann. Ein solcher Fortsetzungsfeststellungswiderspruch ist jedoch nicht möglich. Die Feststellung der Rechtswidrigkeit erledigter Verwaltungsakte ist nicht Aufgabe der Behörden. Dem Widerspruchsführer steht stattdessen der Weg zu den Gerichten offen: Er kann eine Fortsetzungsfeststellungsklage erheben, um die Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsakts gerichtlich feststellen zu lassen.

Nach Erledigung des Verwaltungsakts im Widerspruchsverfahren scheidet also ein Fortsetzungsfeststellungswiderspruch aus, sodass der Betroffene unmittelbar Fortsetzungsfeststellungsklage erheben kann.

Kann die Behörde auf den Widerspruch hin den angegriffenen Verwaltungsakt auch zum Nachteil des Widerspruchsführers ändern? Diese Frage betrifft die Möglichkeit der reformatio in peius, also einer Verböserung im Widerspruchsverfahren. Ein anschauliches Beispiel: Du legst Widerspruch gegen einen Gebührenbescheid über 50 Euro ein, und daraufhin ändert die Widerspruchsbehörde den Bescheid auf 100 Euro ab – du stehst also schlechter da als zuvor.

Hierzu werden zwei Auffassungen vertreten. Eine Ansicht hält die reformatio in peius für unzulässig, da das Widerspruchsverfahren ein reines Rechtsschutzverfahren sei. Wer Rechtsschutz suche, dürfe nicht befürchten müssen, dadurch schlechter gestellt zu werden. Diese Ansicht ist jedoch abzulehnen. Das Widerspruchsverfahren dient nicht nur dem Rechtsschutz des Bürgers, sondern auch der Selbstkontrolle der Verwaltung. Es hat also eine doppelte Funktion, und gerade die Kontrollfunktion spricht dafür, dass die Behörde den Verwaltungsakt auch zuungunsten des Widerspruchsführers korrigieren können muss.

Nach der ganz herrschenden Meinung sind Recht- und Zweckmäßigkeit durch die Widerspruchsbehörde daher völlig neu zu prüfen und das Ermessen ist neu auszuüben. Die Widerspruchsbehörde ist also nicht an den bisherigen Inhalt des Verwaltungsakts gebunden, sondern kann den Sachverhalt umfassend würdigen und dabei auch zu einem für den Widerspruchsführer ungünstigeren Ergebnis gelangen.

Die reformatio in peius ist im Widerspruchsverfahren nach herrschender Meinung somit zulässig, weil das Vorverfahren nicht nur dem individuellen Rechtsschutz, sondern auch der Selbstkontrolle der Verwaltung dient.