Zulässigkeit

Das Prüfungsschema der Zulässigkeit verwaltungsgerichtlicher Verfahren gliedert sich in acht Voraussetzungen, die im Gutachten der Reihe nach abzuarbeiten sind.

Erstens ist die statthafte Klageart zu bestimmen. Sie richtet sich danach, welches Rechtsschutzziel der Kläger verfolgt, und bildet den Ausgangspunkt jeder verwaltungsgerichtlichen Zulässigkeitsprüfung.

Zweitens muss die Zuständigkeit des angerufenen beziehungsweise anzurufenden Verwaltungsgerichts gegeben sein, also sowohl die sachliche als auch die örtliche Zuständigkeit.

Drittens ist die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO (gegebenenfalls in analoger Anwendung) erforderlich. Der Kläger muss geltend machen können, in eigenen Rechten verletzt zu sein.

Viertens können besondere Zulässigkeitsvoraussetzungen je nach Klageart hinzutreten. Bei der Anfechtungsklage sind das beispielsweise die Durchführung eines Vorverfahrens und die Einhaltung der Klagefrist.

Fünftens muss ein Rechtsschutzbedürfnis bestehen. Dieses fehlt nur ausnahmsweise, nämlich dann, wenn ein einfacherer und effizienterer Weg zur Erreichung des Klagebegehrens zur Verfügung steht. Ein Beispiel: Begehrt der Kläger den Erlass eines Verwaltungsakts, so wäre eine isolierte Anfechtungsklage gegen den Ablehnungsbescheid nicht das richtige Mittel, da die bloße Aufhebung der Ablehnung noch nicht zum Erlass des begehrten Bewilligungsbescheids führt. In einem solchen Fall fehlt das Rechtsschutzbedürfnis für die Anfechtungsklage.

Sechstens müssen die Beteiligten beteiligtenfähig im Sinne des § 61 VwGO sein, also die Fähigkeit besitzen, an einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren als Partei teilzunehmen.

Siebtens ist die Prozessfähigkeit nach § 62 VwGO erforderlich, also die Fähigkeit, Prozesshandlungen selbst oder durch einen Bevollmächtigten wirksam vorzunehmen.

Achtens muss die Form der Klageerhebung gewahrt sein. Nach §§ 81, 82 VwGO ist die Klage schriftlich zu erheben, sie muss bestimmt sein und die Angabe der Beteiligten sowie des Klagebegehrens enthalten. Für Klausur und Hausarbeit kann dieses Formulierungsbeispiel genutzt werden, falls der Sachverhalt hierzu keine näheren Angaben macht: Wurde die Klage bereits erhoben, schreibt man „§§ 81, 82 VwGO müssen beachtet sein", wurde sie noch nicht erhoben, formuliert man „§§ 81, 82 VwGO müssen beachtet werden".

Die Zulässigkeit des Verfahrens setzt also voraus, dass alle allgemeinen und die besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen dieses Prüfungsschemas erfüllt sind.

Das Gebot effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG hat für die gesamte Zulässigkeitsprüfung verwaltungsgerichtlicher Klagen eine übergreifende Bedeutung, die du in Klausur und Hausarbeit stets im Hinterkopf behalten solltest. Es besagt, dass die Zulässigkeitsvoraussetzungen nicht in einer Weise gehandhabt werden dürfen, die zu wesentlichen Rechtsschutzlücken führt. Mit anderen Worten: Es dürfen keine kontrollfreien Räume entstehen, in denen der Einzelne hoheitlichem Handeln schutzlos ausgeliefert wäre, nur weil eine Zulässigkeitsvoraussetzung zu eng ausgelegt wird. Wenn du also bei einer der Zulässigkeitsvoraussetzungen Zweifel hast, ob eine bestimmte Auslegung den Zugang zum Gericht versperrt, solltest du überlegen, ob diese Auslegung mit Art. 19 Abs. 4 GG vereinbar ist oder ob sie eine Rechtsschutzlücke erzeugt, die verfassungsrechtlich nicht hinnehmbar wäre. Art. 19 Abs. 4 GG wirkt damit als verfassungsrechtliche Leitlinie, die bei der Auslegung sämtlicher Zulässigkeitsvoraussetzungen zu beachten ist.

Die statthafte Klageart ist die erste Voraussetzung im Prüfungsschema der Zulässigkeit des Verfahrens und bestimmt sich nach dem Klagebegehr. Maßgeblich ist dabei nicht der Wortlaut der Anträge, denn nach § 88 VwGO ist das Gericht an den Wortlaut der Anträge nicht gebunden und muss diese gegebenenfalls auslegen. Wenn der Kläger also einen Antrag formuliert, der nicht exakt das trifft, was er eigentlich erreichen möchte, darf und muss das Gericht ermitteln, was tatsächlich begehrt wird. Darüber hinaus muss das Gericht nach § 86 Abs. 3 VwGO gegebenenfalls auf die Stellung sachdienlicher Anträge hinwirken, sodass der Kläger nicht allein gelassen wird, wenn sein Antrag unpräzise oder fehlerhaft formuliert ist.

Je nachdem, welches Klagebegehr der Kläger verfolgt, kommen verschiedene statthafte Klagearten in Betracht. Die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO ist statthaft, wenn der Kläger die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehrt. Die Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO ist statthaft, wenn der Kläger den Erlass eines Verwaltungsakts begehrt. Die allgemeine Leistungsklage nach §§ 40 Abs. 1, 43 Abs. 2 VwGO ist statthaft, wenn sich der Kläger gegen schlicht hoheitliches Handeln wendet oder ein solches begehrt. Die Feststellungsklage nach § 43 VwGO ist statthaft, wenn der Kläger die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder die Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt. Die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO ist statthaft, wenn der Kläger die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines bereits erledigten Verwaltungsakts begehrt. Das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO ist statthaft, wenn die Prüfung der Gültigkeit bestimmter untergesetzlicher Rechtsnormen begehrt wird. Der einstweilige Rechtsschutz nach §§ 47 Abs. 6, 80 Abs. 5, 80a, 123 VwGO dient schließlich der Abwendung unzumutbarer Nachteile, die durch den Zeitaufwand des gerichtlichen Klageweges entstehen können.

Verfolgt der Kläger mehrere Klagebegehren, seien es gleichartige oder verschiedene, kommt gegebenenfalls eine objektive Klagehäufung nach § 44 VwGO in Betracht, bei der mehrere Klagebegehren in einem Verfahren zusammengefasst werden.

Die statthafte Klageart richtet sich also stets nach dem Klagebegehr, wobei das Gericht nach § 88 VwGO an den Wortlaut der Anträge nicht gebunden ist und diese auslegen muss.

Die Zuständigkeit des angerufenen beziehungsweise anzurufenden Verwaltungsgerichts bildet die zweite Voraussetzung im Zulässigkeitsschema. Sofern der Sachverhalt reale Gemeinden oder Landkreise nennt, kann die Zuständigkeit genau ermittelt werden. Sie gliedert sich in drei Prüfungspunkte.

Erstens ist die sachliche Zuständigkeit zu bestimmen. Diese ergibt sich aus § 45 VwGO, der die erstinstanzliche Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte als Regelfall festlegt. Abweichend davon können sich besondere sachliche Zuständigkeiten aus §§ 47, 48, 50 VwGO ergeben, etwa für Normenkontrollverfahren oder erstinstanzliche Zuständigkeiten des Oberverwaltungsgerichts beziehungsweise des Bundesverwaltungsgerichts.

Zweitens ist die örtliche Zuständigkeit nach § 52 VwGO gegebenenfalls in Verbindung mit landesrechtlichen Normen wie §§ 1 AGVwGO BW, 12 LVG BW zu prüfen. Dabei ist die Prüfungsreihenfolge innerhalb des § 52 VwGO zwingend einzuhalten, weil die einzelnen Nummern in einem Spezialitätsverhältnis zueinander stehen. Zunächst ist der Belegenheitsort für Grundstücke und ortsgebundene Rechte und Rechtsverhältnisse nach § 52 Nr. 1 VwGO zu prüfen. Sodann kommt § 52 Nr. 4 VwGO für Streitigkeiten aus einem besonderen Pflichtverhältnis in Betracht, insbesondere bei Beamten. Danach ist § 52 Nr. 2 VwGO einschlägig für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen gegen Bundesbehörden. Es folgt § 52 Nr. 3 VwGO für andere Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen. Schließlich greift der Auffanggerichtsstand nach § 52 Nr. 5 VwGO, wenn keine der vorgenannten Nummern einschlägig ist.

Drittens muss die richtige Instanz im Instanzenzug bestimmt werden, wofür §§ 46, 49 VwGO maßgeblich sind.

Für unkomplizierte Fälle in Klausur und Hausarbeit bietet sich folgendes Formulierungsbeispiel an: „Örtlich und sachlich zuständig ist das VG Stuttgart gemäß §§ 45, 52 Nr. 1 VwGO, § 1 Abs. 2 AGVwGO BW, § 12 Abs. 1 LVG BW."

Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts setzt also voraus, dass sachliche Zuständigkeit, örtliche Zuständigkeit und richtige Instanz gegeben sind.

Wenn sich nach Klageerhebung die tatsächlichen Umstände ändern, die für die Bestimmung der Zuständigkeit maßgeblich waren, stellt sich die Frage, ob das bisher zuständige Gericht zuständig bleibt oder ob die Klage an ein anderes Gericht abgegeben werden muss. Denkbar ist etwa, dass die beklagte Behörde nach Klageerhebung ihren Sitz in einen anderen Gerichtsbezirk verlegt, sodass sich nach den allgemeinen Regeln eine andere örtliche Zuständigkeit ergeben würde.

Hier greift der Grundsatz der "perpetuatio fori", was übersetzt so viel bedeutet wie „Fortdauer des Forums". Dieser Grundsatz ist in § 83 S. 1 VwGO in Verbindung mit § 17 Abs. 1 S. 1 GVG geregelt und besagt, dass die einmal begründete Zuständigkeit erhalten bleibt, auch wenn sich die Umstände, die sie begründet haben, nach Klageerhebung ändern. Das gilt gleichermaßen für Änderungen der sachlichen, der örtlichen und der internationalen Zuständigkeit. Die Perpetuatio fori sorgt damit dafür, dass ein laufendes Verfahren nicht allein deshalb an ein anderes Gericht verwiesen werden muss, weil sich nach Klageerhebung zuständigkeitsrelevante Umstände verschoben haben.

Die einmal bei Klageerhebung begründete Zuständigkeit bleibt also nach dem Grundsatz der Perpetuatio fori gemäß § 83 S. 1 VwGO in Verbindung mit § 17 Abs. 1 S. 1 GVG dauerhaft erhalten.

Die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO (ggf. in analoger Anwendung) ist die dritte Voraussetzung im Zulässigkeitsschema und verfolgt einen bestimmten Zweck: den Ausschluss von Popularklagen. Es soll verhindert werden, dass jedermann ohne eigene Rechtsbetroffenheit Klage erhebt. Ohne diese Hürde bestünde die Gefahr, dass jede beliebige Person gegen alle möglichen Verwaltungshandlungen klagt, obwohl sie selbst gar nicht betroffen ist. Der Verwaltungsprozess dient nämlich nur dem individuellen Rechtsschutz und nicht der allgemeinen Kontrolle staatlichen Handelns.

Die Klagebefugnis ist ein prozessuales Grundprinzip, das in jeder verwaltungsgerichtlichen Klage zu beachten ist. In direkter Anwendung gilt § 42 Abs. 2 VwGO allerdings nur für die Anfechtungsklage und die Verpflichtungsklage. Bei jedem anderen Verfahren wird § 42 Abs. 2 VwGO aber analog angewendet. Eine Ausnahme besteht nur bei der sogenannten Bürgerverurteilungsklage, also wenn der Staat gegen einen Bürger klagt, etwa wegen einer Pflicht aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag. Hier ist die Klagebefugnis nicht erforderlich, da staatliches Handeln keine Gefahr von Popularklagen birgt.

Für die Bestimmung der Klagebefugnis stehen zwei Werkzeuge zur Verfügung. Nach der Möglichkeitstheorie ist der Kläger klagebefugt, wenn er möglicherweise in einem eigenen subjektiv-öffentlichen Recht verletzt ist. Die Verletzung darf also nicht offensichtlich und eindeutig ausgeschlossen sein. Bei Ermessensentscheidungen besteht beispielsweise zumindest ein Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung, sodass eine Rechtsverletzung jedenfalls möglich ist. Dabei solltest du in Klausur und Hausarbeit auch auf die jeweils konkretere Normebene abstellen. Wenn sich jemand gegen ein Versammlungsverbot wehrt, ergibt sich das Recht, an einer öffentlichen Versammlung teilzunehmen, auch aus § 1 Abs. 1 VersG und nicht nur aus Art. 8 GG.

Die Adressatentheorie greift ergänzend, allerdings nur bei der Anfechtungsklage. Danach ist der Kläger jedenfalls immer klagebefugt, wenn er Adressat eines belastenden Verwaltungsakts ist, da er dann zumindest möglicherweise in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt ist.

Die Möglichkeitstheorie ist dabei immer anzuwenden, bei der Anfechtungsklage zusätzlich auch die Adressatentheorie. Für Klausur und Hausarbeit ist wichtig, dass Möglichkeitstheorie und Adressatentheorie als Werkzeuge nur inhaltlich angewendet, nicht aber als Begriffe genannt werden sollten. Du argumentierst also der Sache nach mit diesen Theorien, ohne sie beim Namen zu nennen.

Ergibt sich die Klagebefugnis nicht bereits aus der Adressatentheorie, muss nach der Möglichkeitstheorie ein subjektiv-öffentliches Recht nach der Schutznormtheorie vorliegen. Das ist insbesondere relevant, wenn ein Drittbetroffener eines Verwaltungsakts klagt, also jemand, der nicht selbst Adressat ist, aber dennoch in eigenen Rechten betroffen sein könnte. Klagebefugnis liegt nicht vor, wenn der Verwaltungsakt an eine Sache gerichtet ist, insbesondere bei einer Widmung. Ebenso wenig ist eine juristische Person des öffentlichen Rechts klagebefugt, da sich diese grundsätzlich nicht auf Grundrechte berufen kann. In Betracht kommt hier allenfalls eventuell ein Selbstverwaltungsrecht, etwa aus Art. 28 Abs. 2 GG.

Für unkomplizierte Fälle in Klausur und Hausarbeit bietet sich folgendes Formulierungsbeispiel an: „Um Popularklagen auszuschließen fordert § 42 Abs. 2 VwGO die Geltendmachung einer Verletzung des Klägers in eigenen Rechten. Ein möglicher Anspruch auf die Erteilung einer Baugenehmigung ergibt sich aus § 58 Abs. 1 S. 1 LBO BW."

Klagebefugt ist also, wer möglicherweise in einem eigenen subjektiv-öffentlichen Recht verletzt ist, wobei bei der Anfechtungsklage der Adressat eines belastenden Verwaltungsakts stets klagebefugt ist.

Die Beteiligtenfähigkeit nach § 61 VwGO beschreibt die Fähigkeit, Beteiligter eines Verwaltungsrechtsstreits zu sein. Sie muss bei allen Beteiligten gemäß § 63 VwGO vorliegen, also insbesondere beim Kläger, beim Beklagten und beim Beigeladenen. Die Beteiligtenfähigkeit entspricht dabei der Parteifähigkeit im Zivilprozess und setzt Rechtsfähigkeit voraus.

Wer im Einzelnen beteiligtenfähig ist, regelt § 61 VwGO in drei Nummern. Zunächst sind natürliche Personen nach § 61 Nr. 1 Alt. 1 VwGO beteiligtenfähig. Ebenso beteiligtenfähig sind juristische Personen nach § 61 Nr. 1 Alt. 2 VwGO. Darunter fallen sowohl juristische Personen des Privatrechts, etwa eine GmbH gemäß § 13 Abs. 1 GmbHG oder eine AG gemäß § 1 Abs. 1 AktG, als auch juristische Personen des öffentlichen Rechts, zum Beispiel der Bund, die Länder oder Gemeinden. Darüber hinaus sind Vereinigungen beteiligtenfähig, soweit ihnen ein Recht zustehen kann, § 61 Nr. 2 VwGO. Ein Beispiel hierfür ist die GbR nach § 705 Abs. 2 BGB. Schließlich können auch Behörden beteiligtenfähig sein, allerdings nur, wenn das jeweilige Landesrecht dies erlaubt, § 61 Nr. 3 VwGO.

Bei der Frage, ob eine Behörde selbst Beteiligte sein kann, ist das sogenannte Rechtsträgerprinzip beziehungsweise Körperschaftsprinzip von Bedeutung. Dieses besagt, dass grundsätzlich nicht die Behörde selbst am Prozess beteiligt ist, sondern deren Rechtsträger. Die Beteiligtenfähigkeit des beklagten Rechtsträgers als juristische Person des öffentlichen Rechts ergibt sich dann aus § 61 Nr. 1 Alt. 2 VwGO. Die Behörden werden aber regelmäßig in Prozessstandschaft für ihren Rechtsträger tätig, handeln also im eigenen Namen, aber für dessen Rechnung.

Von diesem Grundsatz gibt es zwei Ausnahmen. Zum einen gilt beim Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO, dass die handelnde Behörde selbst beteiligt ist. Zum anderen sehen manche Bundesländer gemäß § 61 Nr. 3 VwGO vor, dass die handelnde Behörde selbst beteiligt ist. Ob gegen die Behörde selbst geklagt werden kann, steht regelmäßig in den landesrechtlichen Ausführungsgesetzen zur VwGO. Solche Regelungen finden sich etwa in Brandenburg in § 8 BbgVwGG, in Mecklenburg-Vorpommern in § 14 Abs. 2 AGGerStrG MV, in Niedersachsen in § 8 AGVwGO, in Rheinland-Pfalz in § 17 Abs. 1 AGVwGO, wobei dort eine Klagebefugnis für die jeweils zuständige Behörde gegen den stattgebenden Widerspruchsbescheid der Rechtsausschüsse besteht, die sogenannte Beanstandungsklage, im Saarland in § 19 SAGVwGO, in Sachsen-Anhalt in § 8 AG VwGO LSA und in Schleswig-Holstein in § 6 AGVwGO.

Für Klausur und Hausarbeit bietet sich folgendes Formulierungsbeispiel an: „Kläger [A] ist als natürliche Person gem. § 61 Nr. 1 Alt. 1 VwGO beteiligtenfähig. Die Beteiligtenfähigkeit der beigeladenen [GmbH] als privatrechtliche juristische Person ergibt sich aus §§ 61 Nr. 1 Alt. 2 VwGO, [§ 13 I GmbHG]. Die beklagte [Gemeinde] ist als juristische Person des öffentlichen Rechts gem. § 61 Nr. 1 Alt. 2 VwGO, [§ 1 I GemO BW] beteiligtenfähig.“

Die Beteiligtenfähigkeit nach § 61 VwGO muss also bei allen Beteiligten vorliegen, wobei nach dem Rechtsträgerprinzip grundsätzlich nicht die Behörde selbst, sondern deren Rechtsträger beteiligt ist.

Die Prozessfähigkeit nach § 62 VwGO bezeichnet die Fähigkeit, die erforderlichen Verfahrenshandlungen selbst vorzunehmen. Sie ist von der Beteiligtenfähigkeit zu unterscheiden und bildet eine eigene Voraussetzung im Zulässigkeitsschema.

Ein Prozess kann nur natürliche Personen geführt werden, denn nur sie können selbst handeln. Juristische Personen und Vereinigungen sind zwar beteiligtenfähig, können aber als solche keine Verfahrenshandlungen selbst vornehmen und bedürfen daher stets eines Vertreters.

Natürliche Personen, die nach bürgerlichem Recht geschäftsfähig sind, können sich gemäß § 62 Abs. 1 Nr. 1 VwGO selbst vertreten. Wer also volljährig und nicht in seiner Geschäftsfähigkeit beschränkt ist, kann Prozesshandlungen wie die Klageerhebung oder die Abgabe von Erklärungen im Verfahren eigenständig vornehmen.

Juristische Personen und andere Vereinigungen werden dagegen durch ihre Vertreter vertreten, § 62 Abs. 3 VwGO. Eine GmbH handelt im Prozess also beispielsweise durch ihren Geschäftsführer, eine Gemeinde durch ihren Bürgermeister.

Für Klausur und Hausarbeit bietet sich folgendes Formulierungsbeispiel an: „Kläger [A] ist als voll Geschäftsfähiger prozessfähig nach § 62 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Die Prozessfähigkeit der beigeladenen [GmbH] ergibt sich aus § 62 Abs. 3 VwGO. Sie wird durch [ihren Geschäftsführer] vertreten, [§ 35 Abs. 1 Var. 1 GmbHG]. Die beklagte [Gemeinde] wird nach § 62 Abs. 3 VwGO durch den [Bürgermeister] vertreten, [§ 42 Abs. 1 S. 2 GemO BW]."

Prozessfähig ist also, wer als natürliche Person geschäftsfähig ist und sich selbst vertreten kann, während juristische Personen und Vereinigungen gemäß § 62 Abs. 3 VwGO durch ihre gesetzlichen Vertreter handeln.

Neben den bereits behandelten Zulässigkeitsvoraussetzungen gibt es noch weitere Zulässigkeitsvoraussetzungen, die in der Praxis zwar durchaus relevant sein können, in Klausur und Hausarbeit aber eher exotisch sind und daher nur selten geprüft werden müssen. Gleichwohl solltest du sie kennen, um sie im Bedarfsfall einordnen zu können.

Zunächst muss die deutsche Gerichtsbarkeit eröffnet sein. Das bedeutet, dass die deutschen Verwaltungsgerichte überhaupt zuständig sein müssen, was bei rein inländischen Sachverhalten regelmäßig unproblematisch der Fall ist.

Ferner darf keine anderweitige Rechtshängigkeit vorliegen, § 17 Abs. 1 S. 2 GVG. Ist derselbe Streitgegenstand also bereits bei einem anderen Gericht anhängig, ist eine erneute Klage unzulässig.

Schließlich darf in der Sache nicht bereits eine rechtskräftige Entscheidung ergangen sein, § 121 VwGO. Liegt bereits ein rechtskräftiges Urteil über denselben Streitgegenstand vor, steht die materielle Rechtskraft einer erneuten Klage entgegen.