Allgemeine Feststellungsklage, § 43 VwGO

Die allgemeine Feststellungsklage ist in § 43 VwGO geregelt und hat eine andere Zielrichtung als die bisher behandelten Klagearten. Während die allgemeine Leistungsklage auf ein aktives Tun oder Unterlassen der Verwaltung gerichtet ist, geht es bei der allgemeinen Feststellungsklage um die Klage auf Feststellung eines Rechtsverhältnisses oder Nichtigkeit eines Verwaltungsakts. Der Kläger will hier also nicht, dass die Verwaltung etwas tut oder unterlässt, sondern er will Klarheit über eine bestimmte Rechtslage erhalten.

Das Klagebegehr gemäß § 88 VwGO besteht darin, dass der Kläger die gerichtliche Klärung eines konkreten Rechtsverhältnisses begehrt. Dabei lassen sich drei Konstellationen unterscheiden. Der Kläger kann erstens feststellen lassen wollen, dass ein Rechtsverhältnis besteht – dann liegt eine positive Feststellungsklage vor. Er kann zweitens feststellen lassen wollen, dass ein Rechtsverhältnis nicht besteht – dann handelt es sich um eine negative Feststellungsklage. Und er kann drittens feststellen lassen wollen, dass ein nichtiger Verwaltungsakt vorliegt – dann spricht man von einer Nichtigkeitsfeststellungsklage.

Die allgemeine Feststellungsklage dient also nicht der Durchsetzung eines Leistungsanspruchs, sondern der verbindlichen gerichtlichen Klärung, ob ein Rechtsverhältnis besteht oder nicht besteht oder ob ein Verwaltungsakt nichtig ist.

Die allgemeine Feststellungsklage kennt drei Arten, die sich nach dem jeweiligen Feststellungsgegenstand unterscheiden.

Die erste Art ist die positive Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 Var. 1 VwGO, die auf das Bestehen eines Rechtsverhältnisses gerichtet ist. Die zweite Art ist die negative Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 Var. 2 VwGO, mit der das Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses festgestellt werden soll. In beiden Fällen geht es um ein Rechtsverhältnis, also um eine rechtliche Beziehung, die sich aus einer öffentlich-rechtlichen Norm ergibt. Diese Beziehung kann auch durch eine Sache vermittelt werden. Ein Beispiel: Ein Bauherr möchte klären, ob sein Bauvorhaben genehmigungspflichtig ist. Er ist der Meinung, dass keine Genehmigungspflicht besteht, und erhebt daher eine negative Feststellungsklage auf Feststellung des Nichtbestehens einer Genehmigungspflicht. Wichtig ist dabei, dass ein hinreichend bestimmter konkreter Streit vorliegen muss. Es bedarf also eines überschaubaren Sachverhalts, eine bloß abstrakte Rechtsfrage, die keinen konkreten Lebenssachverhalt betrifft, genügt nicht.

Die dritte Art ist die Nichtigkeitsfeststellungsklage nach § 43 Abs. 1 Var. 3 VwGO. Hier wird geltend gemacht, dass ein Verwaltungsakt an einem schwerwiegenden, offensichtlichen Fehler gemäß §§ 43 Abs. 3, 44 VwVfG leidet und daher nichtig ist. Das ist etwa der Fall, wenn der Verwaltungsakt in wesentlichen Punkten unverständlich ist.

Die Feststellungsklage gliedert sich also in die positive und die negative Feststellungsklage, die jeweils das Bestehen oder Nichtbestehen eines konkreten Rechtsverhältnisses betreffen, sowie die Nichtigkeitsfeststellungsklage, die auf die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts gerichtet ist.

Das Prüfungsschema der allgemeinen Feststellungsklage gliedert sich in drei Ebenen: die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, die Zulässigkeit und die Begründetheit.

Auf der ersten Ebene muss der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet sein.

Auf der zweiten Ebene ist die Zulässigkeit der allgemeinen Feststellungsklage zu prüfen, die fünf Voraussetzungen hat. Erstens muss die allgemeine Feststellungsklage statthaft sein, § 43 VwGO. Das ist der Fall, wenn eine positive Feststellungsklage, eine negative Feststellungsklage oder eine Nichtigkeitsfeststellungsklage begehrt wird.

Zweitens ist die Subsidiarität zu beachten. Die Feststellungsklage ist gegenüber der Anfechtungs- und Verpflichtungsklage sowie der allgemeinen Leistungsklage subsidiär, wenn der Rechtsschutz mit diesen Klagearten ebenso gut oder besser erreichbar ist, wobei es auf Umfang und Effektivität ankommt. Keine Subsidiarität besteht gegenüber dem Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO, da dieses eine andere Zielsetzung verfolgt. Darüber hinaus gibt es weitere Ausnahmen von der Subsidiarität: Die Feststellungsklage ist nicht subsidiär, wenn die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt wird, weil dieses Ziel nur mit der allgemeinen Feststellungsklage erreicht werden kann. Gleiches gilt, wenn der Kläger behauptet, keine behördliche Genehmigung zu brauchen, wenn über eine Anfechtungsklage nur die Klärung von Teilfragen möglich wäre oder wenn ohne die Feststellung eine Vielzahl von Anfechtungsklagen nötig wäre.

Drittens muss ein berechtigtes Feststellungsinteresse gemäß § 43 Abs. 1 Hs. 2 VwGO vorliegen. Darunter versteht man ein hinreichend gewichtiges, nach vernünftigen Erwägungen anzuerkennendes schutzwürdiges Interesse. Dieses kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art sein, wobei ideelle Interessen etwa politischer, kultureller oder religiöser Natur sein können. Beispiele sind eine Wiederholungsgefahr oder ein Rehabilitationsinteresse.

Viertens ist die Klagebefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO zu prüfen. Hier besteht ein Meinungsstreit. Nach der Mindermeinung ist keine Klagebefugnis nötig, da das berechtigte Interesse als lex specialis bereits Popularklagen ausschließe. Nach der Rechtsprechung hingegen gewährt Art. 19 Abs. 4 GG nur effektiven Rechtsschutz, sodass ein bloß wirtschaftliches oder ideelles Interesse nicht ausreicht, wenn keine Rechte verletzt sind.

Fünftens müssen sonstige allgemeine Zulässigkeitsvoraussetzungen erfüllt sein, also insbesondere Beteiligtenfähigkeit und Prozessfähigkeit, Zuständigkeit und Form.

Auf der dritten Ebene ist die Begründetheit der allgemeinen Feststellungsklage zu prüfen. Erstens muss der richtige Klagegegner verklagt werden, also die Passivlegitimation nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gegeben sein. Richtiger Klagegegner ist der Rechtsträger der handelnden Behörde. Bei der Bürgerverurteilungsklage gilt dies nicht: Der Bürger muss als Rechtssubjekt selbst verklagt werden, da er keinen Rechtsträger hat und § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO mangels vergleichbarer Interessenlage nicht anzuwenden ist. Zweitens muss je nach Klagebegehr das Bestehen beziehungsweise Nichtbestehen des Rechtsverhältnisses oder die Nichtigkeit des Verwaltungsakts tatsächlich vorliegen.

Die allgemeine Feststellungsklage ist also begründet, wenn der richtige Klagegegner verklagt wird und das behauptete Rechtsverhältnis besteht oder nicht besteht beziehungsweise der angegriffene Verwaltungsakt nichtig ist.

Eine praxisrelevante Folgefrage zur Subsidiarität betrifft die Konstellation, in der sich die Feststellungsklage gegen einen Träger öffentlicher Gewalt richtet. Nach einer Auffassung ist die Feststellungsklage gegenüber Trägern öffentlicher Gewalt nicht subsidiär, da sich diese gemäß Art. 20 Abs. 3 GG ohnehin an eine gerichtliche Feststellung halten werden. Der Gedanke dahinter: Wenn der Staat an Recht und Gesetz gebunden ist, wird er ein feststellendes Urteil respektieren, sodass der Kläger keinen Leistungstitel benötigt, um sein Recht durchzusetzen. Ein bloßes Feststellungsurteil genüge daher als Rechtsschutz.

Diese Meinung ist abzulehnen. Gegen sie spricht bereits der Wortlaut des § 43 Abs. 2 VwGO, der keine Ausnahme für Klagen gegen Träger öffentlicher Gewalt vorsieht. Darüber hinaus hat der Gesetzgeber die Vollstreckung gegen die öffentliche Hand in §§ 170, 172 VwGO ausdrücklich geregelt. Das zeigt, dass der Gesetzgeber selbst davon ausgegangen ist, dass die öffentliche Hand nicht immer freiwillig einem Gerichtsurteil folgt. Wäre die Befolgung stets gesichert, hätten diese Vollstreckungsvorschriften keinen Anwendungsbereich.

Die Feststellungsklage ist also auch gegenüber Trägern öffentlicher Gewalt subsidiär.