Allgemeine Leistungsklage, §§ 40 I, 43 II VwGO

Die allgemeine Leistungsklage nach §§ 40 Abs. 1, 43 Abs. 2 VwGO ist die Klage auf Vornahme, Unterlassen oder Dulden einer hoheitlichen Handlung, die kein Verwaltungsakt ist.

Das Klagebegehr gemäß § 88 VwGO besteht darin, dass der Kläger eine Leistung von einer Behörde verlangt, die nicht im Erlass, der Aufhebung oder der Feststellung eines Verwaltungsakts besteht. Ein Beispiel hierfür wäre die Unterlassung einer polizeilichen Kontrollmaßnahme, also eines Realakts. Der Kläger wendet sich hier nicht gegen eine Regelung mit Verwaltungsaktqualität, sondern gegen tatsächliches Verwaltungshandeln oder begehrt ein solches.

Ihrer Funktion nach ist die allgemeine Leistungsklage eine Auffangklageart neben der Anfechtungsklage, Verpflichtungsklage und der Feststellungsklage. Sie greift also immer dann, wenn keine der spezielleren Klagearten einschlägig ist, das begehrte hoheitliche Handeln aber dennoch gerichtlich durchgesetzt oder abgewehrt werden soll.

Die gesetzliche Grundlage der allgemeinen Leistungsklage findet sich in § 43 Abs. 2 VwGO. Darüber hinaus wird sie in weiteren Vorschriften vorausgesetzt, etwa in §§ 111, 113 Abs. 4, 169 Abs. 2 VwGO. Der Gesetzgeber hat die allgemeine Leistungsklage also nicht in einer eigenen Norm ausdrücklich geregelt, sondern setzt ihre Existenz an mehreren Stellen stillschweigend voraus.

Dass es diese Auffangklageart geben muss, ist auch verfassungsrechtlich erforderlich, um effektiven Rechtsschutz gemäß Art. 19 Abs. 4 GG zu gewährleisten. Ohne die allgemeine Leistungsklage bestünde für hoheitliches Handeln unterhalb der Schwelle des Verwaltungsakts eine Rechtsschutzlücke, die mit der Rechtsschutzgarantie des Grundgesetzes nicht vereinbar wäre. In Klausur und Hausarbeit solltest du diesen verfassungsrechtlichen Hintergrund im Hinterkopf behalten.

Die allgemeine Leistungsklage ist damit die Auffangklageart für alle hoheitlichen Handlungen, die keinen Verwaltungsakt darstellen, und sichert so den von Art. 19 Abs. 4 GG geforderten lückenlosen Rechtsschutz.

Bei der allgemeinen Leistungsklage werden zwei Arten unterschieden: die Leistungsvornahmeklage und die Leistungsunterlassungsklage.

Die Leistungsvornahmeklage ist einschlägig, wenn der Kläger die Vornahme begünstigenden schlicht hoheitlichen Handelns begehrt, das keinen Verwaltungsakt darstellt. Erfasst sind insbesondere Realakte, etwa Ansprüche aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag, aber auch Informationshandlungen oder Wissenserklärungen. In all diesen Fällen will der Kläger erreichen, dass die Verwaltung aktiv etwas für ihn tut, ohne dass dieses Tun eine Regelung mit Verwaltungsaktqualität darstellt.

Die Leistungsunterlassungsklage dient demgegenüber der Abwehr belastenden schlicht hoheitlichen Handelns. Hier möchte der Kläger also nicht, dass die Verwaltung etwas tut, sondern dass sie etwas unterlässt. Ein Beispiel wäre die unmittelbare Geldzahlung ohne vorherige Festsetzung durch Bescheid – denn sobald eine Festsetzung erfolgt, läge ein Verwaltungsakt vor, gegen den mit der Anfechtungsklage vorzugehen wäre.

Die allgemeine Leistungsklage gliedert sich also in die Leistungsvornahmeklage, die auf begünstigendes Handeln gerichtet ist, und die Leistungsunterlassungsklage, die belastendes schlicht hoheitliches Handeln abwehren soll.

Das Prüfungsschema der allgemeinen Leistungsklage nach §§ 40 Abs. 1, 43 Abs. 2 VwGO gliedert sich in drei Ebenen: die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, die Zulässigkeit und die Begründetheit.

Auf der ersten Ebene muss der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet sein.

Auf der zweiten Ebene ist die Zulässigkeit der allgemeinen Leistungsklage zu prüfen, die vier Voraussetzungen hat. Erstens muss die Leistungsklage statthaft sein. Das ist der Fall, wenn die Klage auf Vornahme, Unterlassen oder Dulden einer hoheitlichen Handlung gerichtet ist, die kein Verwaltungsakt ist. Je nach Klageziel handelt es sich um eine Leistungsvornahmeklage oder eine Leistungsunterlassungsklage. Ist das Begehren dagegen auf einen Verwaltungsakt gerichtet, sind Anfechtungs- und Verpflichtungsklage spezieller und daher vorrangig.

Zweitens ist eine Klagebefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO erforderlich. Der Kläger muss einen möglichen Anspruch auf das begehrte Verwaltungshandeln geltend machen können. Nach der ganz herrschenden Meinung ist die Klagebefugnis erforderlich analog § 42 Abs. 2 VwGO, es müssen also subjektiv-öffentliche Rechte in Betracht kommen. Diese Auffassung ist vorzugswürdig, weil es sich um ein prozessuales Grundprinzip handelt und Popularklagen in der VwGO nicht anerkannt sind. Nicht erforderlich ist die Klagebefugnis allerdings bei der sogenannten Bürgerverurteilungsklage, also wenn die Verwaltung gegen einen Bürger klagt, da hier keine Gefahr der Popularklage besteht.

Drittens muss ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis vorliegen. Da der Kläger als einfacheren Weg regelmäßig zunächst das begehrte Handeln bei der Behörde beantragen sollte, fehlt das Rechtsschutzbedürfnis, wenn er dies nicht getan hat. Besonderheiten gelten für die vorbeugende Unterlassungsklage: Sie ist nur mit besonderem Grund zulässig.

Viertens müssen sonstige allgemeine Zulässigkeitsvoraussetzungen erfüllt sein, also insbesondere Beteiligtenfähigkeit und Prozessfähigkeit, Zuständigkeit und Form. Nach dem Wortlaut der §§ 68, 74 VwGO sind dabei kein Vorverfahren und keine Klagefrist erforderlich; es kommt lediglich eine Verwirkung in Betracht.

Auf der dritten Ebene ist die Begründetheit der allgemeinen Leistungsklage zu prüfen. Die Klage ist begründet, soweit der richtige Beklagte verklagt wird und dem Kläger der behauptete Anspruch zusteht.

Erstens muss der richtige Klagegegner beziehungsweise die Passivlegitimation nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gegeben sein. Richtiger Klagegegner ist der Rechtsträger der handelnden Behörde. Bei der Bürgerverurteilungsklage gilt dies nicht: Hier muss der Bürger als Rechtssubjekt selbst verklagt werden, da er keinen Rechtsträger hat und § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO mangels vergleichbarer Interessenlage nicht anzuwenden ist.

Zweitens müssen die Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sein.

Die allgemeine Leistungsklage wird damit wie andere Verfahren in einem dreistufigen Aufbau aus Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, Zulässigkeit und Begründetheit geprüft.