Fortsetzungsfeststellungsklage, § 113 I 4 VwGO (analog)

Die Fortsetzungsfeststellungsklage, kurz FFK, ist in § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO geregelt, wobei die Norm gegebenenfalls analog angewandt wird. Sie ist eine Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsakts.

Das Klagebegehr gemäß § 88 VwGO besteht darin, dass der Kläger die gerichtliche Klärung begehrt, dass ein ursprünglich belastender Verwaltungsakt rechtswidrig war, nachdem er sich erledigt hat. Es geht also um eine gerichtliche Feststellung trotz Erledigung.

Der Hintergrund ist folgender: Hat sich ein Verwaltungsakt erledigt, kann er wegen dieser Erledigung nicht mehr mit einer Anfechtungsklage angegriffen werden. Die Anfechtungsklage setzt nämlich voraus, dass der Verwaltungsakt noch Wirkungen entfaltet, die aufgehoben werden könnten. Ist der Verwaltungsakt aber bereits erledigt, geht ein Aufhebungsbegehren ins Leere. Genau hier schließt die Fortsetzungsfeststellungsklage die Lücke: Sie ermöglicht dem Kläger Rechtsschutz, den er etwa für Schadensersatzansprüche oder zur Rehabilitierung benötigt. Wenn beispielsweise eine Versammlungsbehörde eine Demonstration auflöst und sich diese Maßnahme durch Zeitablauf erledigt hat, kann der Veranstalter mittels der Fortsetzungsfeststellungsklage feststellen lassen, dass die Auflösungsverfügung rechtswidrig war, um auf dieser Grundlage Schadensersatz geltend zu machen oder sein Ansehen wiederherzustellen.

Die Fortsetzungsfeststellungsklage dient also dazu, die Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsakts gerichtlich feststellen zu lassen, wenn eine Anfechtungsklage wegen der Erledigung nicht mehr möglich ist.

Bei der Fortsetzungsfeststellungsklage werden vier Arten unterschieden, je nachdem, ob ursprünglich eine Anfechtungs- oder eine Verpflichtungssituation vorlag und ob die Erledigung vor oder nach Klageerhebung eingetreten ist.

Die erste Art ist die fortgesetzte Anfechtungsklage, bei der die Erledigung nach Klageerhebung eintritt. Nur dieser Fall wird von § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO in direkter Anwendung erfasst. Erledigung bedeutet hier den Wegfall der Beschwer, sei es durch Aufhebung des Verwaltungsakts oder auf andere Weise, also immer dann, wenn dem Betroffenen mit einer Aufhebung des Verwaltungsakts nicht mehr gedient ist. Der Kläger hat also zunächst zulässigerweise Anfechtungsklage erhoben, und erst während des laufenden Verfahrens erledigt sich der angegriffene Verwaltungsakt.

Die zweite Art ist die fortgesetzte Anfechtungsklage mit Erledigung vor Klageerhebung. Dies ist der Regelfall, da sich Verwaltungsakte häufig schon erledigt haben, bevor der Betroffene überhaupt Klage einreichen kann. Hier wird § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO analog angewandt, weil die Interessenlage vergleichbar ist. Ob die Erledigung kurz vor oder kurz nach der Klageerhebung eintritt, hängt oft schlicht vom Zufall ab, etwa davon, wie schnell die Post zugestellt wird oder wie rasch sich die behördliche Maßnahme erledigt. Dieser Zufall darf den Rechtsschutz des Betroffenen nicht beeinträchtigen.

Die dritte Art ist die fortgesetzte Verpflichtungsklage. Hier wollte der Kläger ursprünglich den Erlass eines Verwaltungsakts erreichen, doch das Begehren hat sich erledigt. Da § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO seinem Wortlaut nach nur die Anfechtungssituation regelt, wird die Norm analog auf die Verpflichtungssituation angewandt.

Die vierte Art ist die fortgesetzte Verpflichtungsklage mit Erledigung vor Klageerhebung. Auch hier ist wieder die Erledigung vor Klageerhebung der Regelfall. Hier liegt eine doppelte Analogie zu § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO vor, weil die Norm in zweierlei Hinsicht über ihren unmittelbaren Anwendungsbereich hinaus erstreckt wird: zum einen auf die Verpflichtungssituation und zum anderen auf die Erledigung vor Klageerhebung.

Die Fortsetzungsfeststellungsklage kennt also vier Arten, wobei nur die fortgesetzte Anfechtungsklage mit Erledigung nach Klageerhebung direkt unter § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO fällt, während die übrigen Konstellationen eine Analogie erfordern.

Das Prüfungsschema der Fortsetzungsfeststellungsklage gliedert sich in drei große Ebenen: die Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges, die Zulässigkeit und die Begründetheit.

Auf der ersten Ebene ist die Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges gemäß § 40 Abs. 1 VwGO zu prüfen. Dabei ist insbesondere die abdrängende Sonderzuweisung der §§ 23 ff. EGGVG relevant, da die Fortsetzungsfeststellungsklage häufig in polizeirechtlichen Fällen vorkommt, in denen diese Sonderzuweisung einschlägig sein kann.

Auf der zweiten Ebene ist die Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage zu prüfen. Das Prüfungsschema umfasst hier fünf Voraussetzungen.

Erstens muss die Statthaftigkeit der FFK gegeben sein. Statthaft ist sie, wenn der Kläger die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsakts begehrt. Je nach Ausgangslage handelt es sich um eine fortgesetzte Anfechtungsklage oder eine fortgesetzte Verpflichtungsklage. Richtet sich das Begehren dagegen gegen eine andere Maßnahme als einen Verwaltungsakt, ist nicht die Fortsetzungsfeststellungsklage, sondern die allgemeine Feststellungsklage nach § 43 VwGO statthaft. Besondere Aufmerksamkeit verdient die Frage, ob tatsächlich Erledigung eingetreten ist, wenn der Verwaltungsakt bereits vollstreckt oder freiwillig befolgt wurde. In diesen Fällen ist Erledigung nur anzunehmen, wenn die Folgen nicht mehr rückgängig zu machen sind, also kein Vollzugsfolgenbeseitigungsanspruch besteht. Geldleistungen etwa sind immer rückzahlbar, sodass ihre Vollstreckung allein noch nicht zur Erledigung führt.

Zweitens ist die Klagebefugnis in analoger Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO erforderlich.

Drittens sind die Zulässigkeitsvoraussetzungen der ursprünglichen Anfechtungs- beziehungsweise Verpflichtungsklage zu prüfen, allerdings nur dann, wenn die Erledigung nach Klageerhebung eingetreten ist. Der Gedanke dahinter ist, dass eine Klage, die bereits unzulässig war, nicht allein durch die Erledigung zulässig werden kann. In Klausur und Hausarbeit solltest du diesen Prüfungspunkt also nur aufgreifen, wenn die Erledigung nach Klageerhebung eingetreten ist. Ist die Erledigung dagegen vor Klageerhebung eingetreten, entfällt diese Prüfung, da der Zweck der jeweiligen Voraussetzungen nicht mehr erreichbar ist. Im Einzelnen gehören hierzu das Vorverfahren gemäß §§ 68 ff. VwGO und die Klagefrist gemäß § 74 VwGO. Hat sich der Verwaltungsakt bereits vor Ablauf der Widerspruchsfrist erledigt, ist das Vorverfahren nicht mehr durchzuführen, weil sein Zweck, nämlich die Aufhebung oder Änderung des Verwaltungsakts durch die Behörde, nicht mehr erreichbar ist. Entsprechendes gilt für die Klagefrist: Auch sie ist nicht zu prüfen, wenn sich der Verwaltungsakt vor Ablauf der Widerspruchsfrist erledigt hat, denn ihr Zweck liegt in der Herstellung von Rechtssicherheit durch Bestandskraft des Verwaltungsakts, und dieser Zweck kann bei Erledigung nicht mehr erreicht werden. Eine zu lange Zeitspanne zwischen Erledigung und Klageerhebung wird ohnehin durch Verwirkung verhindert.

Viertens muss der Kläger ein berechtigtes Interesse im Sinne des § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO an der Feststellung haben. Ein solches Interesse kann sich aus verschiedenen Gesichtspunkten ergeben. Es kann zunächst in einer hinreichend konkreten Wiederholungsgefahr liegen, etwa wenn der Kläger eine erneute Versammlung plant und befürchten muss, dass die Behörde wieder in gleicher Weise einschreitet. Es kann ferner ein Rehabilitationsinteresse bestehen, wenn der Verwaltungsakt eine öffentliche Diskriminierung bewirkt hat, etwa weil unbeteiligte Beobachter die Maßnahme wahrgenommen haben. Darüber hinaus kann ein schwerwiegender Grundrechtseingriff das berechtigte Interesse begründen, auch wenn mangels Öffentlichkeit keine Diskriminierung vorliegt, insbesondere bei Eingriffen in Art. 2 Abs. 2, Art. 10, Art. 11 oder Art. 13 GG. Grundsätzlich nicht ausreichend ist dagegen die bloße Vorbereitung eines Amtshaftungsprozesses, denn für Amtshaftungsansprüche sind die Zivilgerichte zuständig, und zwar auch für die dabei anfallenden verwaltungsrechtlichen Vorfragen. Es besteht kein Anspruch auf einen sachnäheren Richter. Eine Ausnahme gilt allerdings dann, wenn die Erledigung nach Rechtshängigkeit eingetreten ist: In diesem Fall ist ausnahmsweise ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse anzuerkennen, da die Partei sonst um die Früchte des bisherigen Prozesses gebracht würde.

Fünftens müssen sonstige allgemeine Zulässigkeitsvoraussetzungen vorliegen, also Beteiligtenfähigkeit und Prozessfähigkeit, Zuständigkeit sowie die Einhaltung der Form.

Auf der dritten Ebene richtet sich die Begründetheit nach der ursprünglichen Klage. War die Ausgangssituation eine Anfechtungskonstellation, prüfst du die Begründetheit der Anfechtungsklage. Lag eine Verpflichtungskonstellation vor, prüfst du die Begründetheit der Verpflichtungsklage.

Die Fortsetzungsfeststellungsklage folgt also einem dreistufigen Prüfungsschema aus Verwaltungsrechtsweg, Zulässigkeit mit insbesondere dem berechtigten Interesse als besonderer Zulässigkeitsvoraussetzung und Begründetheit nach Maßgabe der ursprünglichen Klageart.