Ausführung hoheitlicher Aufgaben durch Private

Neben der Aufgabenübertragung an andere Hoheitsträger können auch Private ausnahmsweise an der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben beteiligt werden. Bei der Ausführung hoheitlicher Aufgaben durch Private ist dabei entscheidend, ob der Private selbst hoheitlich handelt, also als Beliehener auftritt, oder ob er nur als Hilfsperson der Behörde tätig ist, also als Verwaltungshelfer fungiert.

Der Beliehene nimmt hoheitliche Aufgaben zur selbständigen Erledigung im eigenen Namen wahr. Eine solche Beleihung ist nur durch oder aufgrund eines Gesetzes möglich. Der Beliehene handelt zwar eigenständig hoheitlich, steht dabei aber unter staatlicher Aufsicht. Aus dieser besonderen Stellung ergeben sich mehrere rechtliche Konsequenzen. Der Beliehene ist Behörde im Sinne des § 1 Abs. 2 VwVfG und damit selbst Rechtsträger gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, sodass verwaltungsgerichtliche Klagen unmittelbar gegen ihn zu richten sind. Außerdem gilt der Beliehene als Beamter im haftungsrechtlichen Sinne, weshalb gegebenenfalls ein Amtshaftungsanspruch in Betracht kommt. Beispiele für Beliehene sind vielfältig: Eine anerkannte Privatschule, also eine Ersatzschule, ist im Bereich des Prüfungs- und Zeugniswesens beliehen und handelt insoweit hoheitlich, während das Schulverhältnis im Übrigen zivilrechtlich ausgestaltet ist, etwa auch die Entscheidung über die Aufnahme von Schülern. Weitere Beispiele sind der Sachverständige des TÜV nach § 29 StVZO, der Bezirksschornsteinfeger, der Amtsarzt oder private Mauteintreiber.

Der Verwaltungshelfer hingegen wird auftragsgemäß und weisungsgebunden tätig und verfügt über keine eigene Entscheidungskompetenz. Sein Handeln wird der Behörde zugerechnet, denn der Verwaltungshelfer ist nicht selbst Hoheitsträger, sondern lediglich „Werkzeug der Behörde". Auch der Verwaltungshelfer kann als Beamter im haftungsrechtlichen Sinne gelten, sodass gegebenenfalls ein Amtshaftungsanspruch bestehen kann. Die Voraussetzungen hierfür sind allerdings umstritten, was unter dem Stichwort „Werkzeugtheorie" diskutiert wird. Beispiele für Verwaltungshelfer sind der Schülerlotse oder der Abschleppunternehmer.

Von der Verwaltungshilfe abzugrenzen ist die Heranziehung Privater bei der Verwaltungsvollstreckung durch Verwaltungsprivatrecht, also durch privatrechtlichen Vertrag. Ein Beispiel wäre eine Baufirma, die beauftragt wird, einen Schwarzbau abzureißen. In diesem Fall liegt kein Verwaltungshandeln vor, sondern es handelt sich um Privatrecht.

Die Ausführung hoheitlicher Aufgaben durch Private erfolgt also entweder durch Beliehene, die eigenständig hoheitlich im eigenen Namen handeln, oder durch Verwaltungshelfer, die weisungsgebunden als bloßes Werkzeug der Behörde tätig werden.

Die Frage, unter welchen Voraussetzungen ein Amtshaftungsanspruch gegen einen Verwaltungshelfer bestehen kann, wird unter dem Stichwort der Werkzeugtheorie diskutiert.

Nach der sogenannten Werkzeugtheorie soll ein Amtshaftungsanspruch nur dann in Betracht kommen, wenn der Verwaltungshelfer durch dauernde Kontrolle und Weisung eng geführt wird. Nur in diesem Fall sei der Private derart in das behördliche Handeln eingebunden, dass sein Verhalten als Ausübung eines öffentlichen Amtes gewertet werden könne. Diese Auffassung ist jedoch abzulehnen. Gegen sie spricht, dass der Behörde keine Flucht ins Privatrecht ermöglicht werden darf. Könnte die Verwaltung allein dadurch, dass sie einem Privaten größere Freiräume einräumt und auf enge Kontrolle verzichtet, die Amtshaftung ausschließen, hätte sie es in der Hand, den Haftungsmaßstab nach Belieben abzusenken. Das würde den Schutz des Bürgers unterlaufen.

Vorzugswürdig ist daher eine differenzierende Betrachtung: Je stärker der hoheitliche Charakter der wahrgenommenen Aufgabe ausgeprägt ist und je begrenzter der Entscheidungsspielraum des Privaten ausfällt, desto eher ist ein Amtshaftungsanspruch zu bejahen. Entscheidend ist also nicht allein die Intensität der Weisung, sondern auch die Art der übertragenen Tätigkeit. Daraus folgt, dass jedenfalls im Bereich der Eingriffsverwaltung die öffentliche Hand sich nicht durch die Einschaltung Privater der Amtshaftung entziehen kann. Wenn also etwa ein Abschleppunternehmer im Rahmen einer polizeilichen Sicherstellungsmaßnahme ein Fahrzeug beschädigt, bleibt die Amtshaftung bestehen, weil es sich um eine eingriffsintensive hoheitliche Maßnahme handelt, bei der der Bürger nicht schlechter gestellt werden darf, nur weil die Behörde einen Privaten eingeschaltet hat.

Bei der Ausführung hoheitlicher Aufgaben durch Private kann sich die öffentliche Hand also jedenfalls in der Eingriffsverwaltung nicht durch Einschaltung eines Verwaltungshelfers der Amtshaftung entziehen.