Verwaltung

Die Verwaltung ist die vollziehende Gewalt, also die Exekutive beziehungsweise Administration. Ihre Aufgabe besteht in der praktischen Durchführung des Rechts und der Gestaltung öffentlicher Angelegenheiten. Sie setzt also das um, was der Gesetzgeber abstrakt in Gesetzen geregelt hat, und gestaltet darüber hinaus aktiv das öffentliche Zusammenleben.

Ausgeübt wird die Verwaltung auf zwei Wegen: zum einen durch die Regierung und die ihr unterstellten Behörden, was als unmittelbare Staatsverwaltung bezeichnet wird, und zum anderen durch Träger der Selbstverwaltung, was als mittelbare Staatsverwaltung bezeichnet wird. Bei der unmittelbaren Staatsverwaltung handelt der Staat selbst durch seine eigenen Organe, etwa durch ein Bundesministerium oder eine nachgeordnete Bundesbehörde. Bei der mittelbaren Staatsverwaltung überträgt der Staat Verwaltungsaufgaben auf rechtlich selbständige Organisationen, etwa auf Gemeinden oder Universitäten, die diese Aufgaben dann eigenverantwortlich wahrnehmen.

Die Tätigkeit der Verwaltung ist im Verwaltungsverfahrensrecht geregelt, das den rechtlichen Rahmen für ihr Handeln vorgibt.

Die Verwaltung ist damit die vollziehende Gewalt, die durch Regierung, ihr unterstellte Behörden und Träger der Selbstverwaltung das Recht praktisch durchführt und öffentliche Angelegenheiten gestaltet.

Die Unterscheidung zwischen unmittelbarer Staatsverwaltung und mittelbarer Staatsverwaltung betrifft die Frage, wer Träger der Verwaltungstätigkeit ist und in wessen Namen gehandelt wird.

Bei der unmittelbaren Staatsverwaltung handelt der Staat unmittelbar in eigener Person. Das bedeutet, dass der Bund oder das Land selbst tätig wird, und zwar in seiner Funktion als Hoheitsträger mit eigener Rechtspersönlichkeit als Körperschaft des öffentlichen Rechts. Die einzelnen Verwaltungsbehörden, die dabei handeln, haben keine eigene Rechtspersönlichkeit. Sie sind lediglich organisatorische Einheiten des Staates und handeln für ihn. Wenn also beispielsweise das Innenministerium eine Verwaltungsvorschrift erlässt, die Landespolizei einen Platzverweis verhängt oder das Finanzamt Einkommensteuer festsetzt, dann handelt in all diesen Fällen der Staat selbst – das Ministerium, die Polizeidienststelle und das Finanzamt sind jeweils nur unselbständige Untergliederungen des Bundes oder des Landes.

Bei der mittelbaren Staatsverwaltung bedient sich der Staat hingegen verselbständigter Verwaltungsträger. Er bleibt aber rechtlich über Aufsicht mit diesen verbunden, sei es durch Rechtsaufsicht oder Fachaufsicht. Der entscheidende Unterschied zur unmittelbaren Staatsverwaltung liegt darin, dass die Verwaltungsbehörden hier rechtlich selbständige juristische Personen des öffentlichen Rechts sind. Sie handeln also nicht als Teil des Staates, sondern im eigenen Namen und mit eigener Rechtspersönlichkeit. Von besonderer Bedeutung ist dabei die kommunale Selbstverwaltung der kommunalen Körperschaften, insbesondere durch Gemeinden. Beispiele für mittelbare Staatsverwaltung sind etwa, wenn eine Gemeinde eine Baugenehmigung erlässt, eine Universität eine Exmatrikulation erteilt oder eine Handwerkskammer einen Meisterabschluss prüft. In all diesen Fällen handelt nicht der Staat selbst, sondern eine rechtlich selbständige Organisation, der Verwaltungsaufgaben übertragen wurden.

Entscheidend ist also: Bei der unmittelbaren Staatsverwaltung handelt der Staat selbst durch unselbständige Behörden, bei der mittelbaren Staatsverwaltung handeln rechtlich selbständige Verwaltungsträger, die über staatliche Aufsicht an den Staat rückgebunden bleiben.

Die unmittelbare Staatsverwaltung folgt traditionell einem dreistufigen Behördenaufbau. Regelmäßig steht dabei das Landratsamt unter dem Regierungspräsidium, und das Regierungspräsidium wiederum unter dem Ministerium. Allerdings gibt es Bundesländer mit einem zweistufigen Verwaltungsaufbau, namentlich Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein. Auch in Niedersachsen, Sachsen und Sachsen-Anhalt gibt es entsprechende Strukturreformen.

Der dreistufige Aufbau lässt sich am Beispiel Baden-Württemberg gut darstellen.

Die erste Ebene bilden die obersten Landesbehörden, geregelt in §§ 7 bis 9 LVG BW. Dazu gehören die Landesregierung, der Ministerpräsident, die Minister und der Rechnungshof. Sie stehen an der Spitze der Verwaltungshierarchie.

Auf der zweiten Ebene finden sich zwei Kategorien. Zum einen gibt es die allgemeinen höheren Verwaltungsbehörden, also die Regierungspräsidien, geregelt in §§ 10 bis 14 LVG BW. Sie sind die Bündelungsbehörden, die zwischen Ministerium und unterer Verwaltungsebene stehen. Zum anderen existieren auf dieser Ebene die höheren Sonderbehörden. Hierzu zählen die Landesoberbehörden nach § 23 Abs. 2 LVG BW und die höheren Sonderbehörden nach § 23 Abs. 3 LVG BW, wie etwa die Oberfinanzdirektion, die Körperschaftsforstdirektion oder die staatlichen Rechnungsprüfungsämter.

Auf der dritten Ebene befinden sich ebenfalls zwei Kategorien. Zunächst die allgemeinen unteren Verwaltungsbehörden nach §§ 15 ff. LVG BW. Grundsätzlich ist das Landratsamt des Landkreises die untere Verwaltungsbehörde, § 15 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 LVG BW. Bei großen Kreisstädten übernimmt teilweise die Gemeinde selbst neben dem Landratsamt die Funktion der unteren Verwaltungsbehörde, §§ 15 Abs. 1 Nr. 1 Var. 2, 19 LVG BW. In Stadtkreisen ist die Gemeinde selbst untere Verwaltungsbehörde nach § 15 Abs. 1 Nr. 2 LVG BW. Hier existiert kein zusätzliches Landratsamt, da die Gemeinde alle Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörde übernimmt. Daneben können auch Verwaltungsgemeinschaften teilweise als untere Verwaltungsbehörden fungieren, §§ 15 Abs. 1 Nr. 1 Var. 3, 17 LVG BW. Neben den allgemeinen unteren Verwaltungsbehörden gibt es auf der dritten Ebene schließlich die unteren Sonderbehörden nach § 23 Abs. 4 LVG BW, beispielsweise Finanzämter oder staatliche Schulämter. Dabei sind auch gemeinsame Dienststellen mit Sonderbehörden möglich.

Der Verwaltungsaufbau der unmittelbaren Staatsverwaltung ist also traditionell dreistufig gegliedert: oberste Landesbehörden, höhere Verwaltungsbehörden und Sonderbehörden sowie untere Verwaltungsbehörden und Sonderbehörden.