Behörden

Der Begriff der Behörde lässt sich im Verwaltungsrecht auf zwei unterschiedliche Weisen bestimmen, je nachdem, ob man einen funktionellen oder einen organisationsrechtlichen Blickwinkel einnimmt.

Der funktionelle Behördenbegriff ist in § 1 Abs. 4 VwVfG geregelt. Danach ist eine Behörde jede Stelle, die Aufgaben öffentlicher Verwaltung wahrnimmt. Dieser Begriff ist bewusst weit gefasst. Er umfasst nicht nur sämtliche Verwaltungsbehörden im engeren organisationsrechtlichen Sinne, sondern im Einzelfall auch Organe der Legislative und der Jurisdiktion, sofern diese Verwaltungsaufgaben erfüllen. Ein Beispiel: Wenn der Bundestagspräsident ein Hausverbot für das Parlamentsgebäude erteilt, handelt er nicht in seiner legislativen Funktion, sondern nimmt eine Aufgabe der öffentlichen Verwaltung wahr – und ist in diesem Moment Behörde im funktionellen Sinne.

Demgegenüber ist der organisationsrechtliche Behördenbegriff enger. Er bezeichnet das Organ eines Verwaltungsträgers, das in ein Hierarchieverhältnis eingebunden ist. Dabei können für dasselbe Gebiet mehrere Organe als Behörden nebeneinander bestehen, wenn sie sachlich unterschiedlich zuständig sind. Im Bereich der Innenverwaltung eines Bundeslandes etwa bilden das Innenministerium, die Regierungspräsidien und die Landratsämter jeweils eigene Behörden, weil sie für dasselbe Gebiet sachlich zuständig sind und in einem hierarchischen Verhältnis zueinander stehen. Nicht als verschiedene Behörden gelten dagegen Bürgermeister und Gemeinderat derselben Gemeinde, da sie unterschiedliche Zuständigkeiten haben und daher nicht für dasselbe Gebiet sachlich zuständig sind.

Der funktionelle Behördenbegriff des § 1 Abs. 4 VwVfG ist also weiter als der organisationsrechtliche und erfasst jede Stelle, die Aufgaben öffentlicher Verwaltung wahrnimmt.

Eine Bundesoberbehörde ist eine Behörde, die einem Bundesministerium unmittelbar nachgeordnet ist, der aber regelmäßig selbst keine unter ihr stehenden Behörden unterstellt sind. Sie befindet sich also in der Hierarchie direkt unterhalb der Ministerialebene, verfügt jedoch nicht über einen eigenen nachgeordneten Verwaltungsunterbau. Beispiele für Bundesoberbehörden sind das Bundeskriminalamt und der Bundesnachrichtendienst. Die Bundesoberbehörde ist damit einem Bundesministerium unmittelbar nachgeordnet, hat aber in der Regel keine eigenen nachgeordneten Behörden.

Oberste Landesbehörden sind die höchsten Verwaltungsstellen innerhalb der Landesverwaltung. Sie bilden damit auf Landesebene das Pendant zu den obersten Bundesbehörden und stehen an der Spitze der jeweiligen Verwaltungshierarchie.

Dabei ist zu beachten, dass die Terminologie und die konkrete Ausgestaltung in den einzelnen Bundesländern teilweise unterschiedlich sind und vom jeweiligen Verwaltungsaufbau abhängen. Zwei oberste Landesbehörden finden sich allerdings in allen Ländern: der Rechnungshof und der Datenschutzbeauftragte.

Im Übrigen variiert die Zusammensetzung der obersten Landesbehörden erheblich. In Bayern zählen die Staatsministerien und die Staatskanzlei dazu. In Berlin sind es die Senatsmitglieder mit ihren nachgeordneten Einrichtungen, den sogenannten Landesoberbehörden. In Brandenburg gehören die Landesregierung und der Ministerpräsident zu den obersten Landesbehörden. In Bremen sind es der Senat und die Ministerien. In Baden-Württemberg zählen die Landesregierung, der Ministerpräsident und die Ministerien dazu. In Hamburg ist es der Senat. In Hessen sind der Ministerpräsident mit Staatskanzlei sowie die Ministerien oberste Landesbehörden. In Mecklenburg-Vorpommern gehören der Landtagspräsident, der Ministerpräsident mit der Staatskanzlei und die Ministerien dazu. In Niedersachsen sind es der Präsident des Landtages und die Ministerien. In Nordrhein-Westfalen zählen die Landesregierung, die Ministerpräsidentin oder der Ministerpräsident und die Ministerien dazu. In Rheinland-Pfalz sind es die Staatskanzlei und die Ministerien. Im Saarland gehören die Landesregierung, der Ministerpräsident und die Ministerien zu den obersten Landesbehörden. In Sachsen sind es die Staatsregierung, der Ministerpräsident und die Ministerien. In Sachsen-Anhalt zählen die Landesregierung, die Staatskanzlei und die Ministerien dazu. In Schleswig-Holstein sind es die Landesregierung, der Ministerpräsident, die Ministerien und der Landtagspräsident, wobei Letzterer nur erfasst ist, soweit er eine Verwaltungstätigkeit ausübt. In Thüringen schließlich gehören die Landesregierung und die Ministerien zu den obersten Landesbehörden.

Oberste Landesbehörden sind also die höchsten Verwaltungsstellen eines Landes, wobei Rechnungshof und Datenschutzbeauftragter in allen Bundesländern dazugehören und die weitere Ausgestaltung vom jeweiligen Landesrecht abhängt.