Bundespräsident: Prüfungsrecht des Bundespräsidenten

Das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten betrifft die Frage, ob und in welchem Umfang er bei bestimmten Amtshandlungen die Rechtmäßigkeit prüfen und gegebenenfalls seine Mitwirkung verweigern darf. Man spricht hier auch vom Problem „der prüfende Präsident". Der Bundespräsident ist an verschiedenen staatlichen Akten beteiligt, und es stellt sich jeweils die Frage, ob er dabei nur eine formale Rolle einnimmt oder ob er inhaltlich prüfen und bei Bedenken seine Mitwirkung ablehnen darf.

Für die Klausur ist dieses Problem insbesondere bei der Ausfertigung von Gesetzen gemäß Art. 82 Abs. 1 GG relevant. Hier taucht die Frage am häufigsten auf und wird am intensivsten diskutiert. Daneben kann das Prüfungsrecht teilweise auch bei der Ernennung von Beamten gemäß Art. 60 GG eine Rolle spielen. Manchmal wird es zudem beim Abschluss völkerrechtlicher Verträge gemäß Art. 59 Abs. 1 GG thematisiert.

Das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten ist also vor allem im Zusammenhang mit der Gesetzesausfertigung nach Art. 82 Abs. 1 GG klausurrelevant.

Das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten ist Gegenstand eines vielschichtigen Meinungsstreits, der in der Klausur sauber aufgearbeitet werden muss. Das Prüfungsschema gliedert sich dabei in drei Ebenen.

Erstens besteht grundsätzlich eine Pflicht zur Ausfertigung. Dass der Bundespräsident prinzipiell verpflichtet ist, beschlossene Gesetze auszufertigen, ist nicht umstritten. Diese Auffassung ist überzeugend, denn der Wortlaut von Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG spricht davon, dass Gesetze „ausgefertigt werden", was den Bundespräsidenten grundsätzlich verpflichtet. Ein politisches Prüfungsrecht, also die Möglichkeit, ein Gesetz allein deshalb nicht auszufertigen, weil er es politisch für falsch hält, steht ihm daher nicht zu.

Zweitens besteht ein formelles Prüfungsrecht. Auch das ist nicht umstritten. Der Bundespräsident darf also prüfen, ob das Gesetz in einem ordnungsgemäßen Verfahren zustande gekommen ist. Diese Position wird gestützt durch den Wortlaut von Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG, der formuliert, dass die „nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes" zustande gekommenen Gesetze ausgefertigt werden. Der Bundespräsident darf also kontrollieren, ob die Verfahrensvorschriften des Grundgesetzes eingehalten wurden.

Drittens stellt sich die umstrittene Frage, ob auch ein materielles Prüfungsrecht besteht, der Bundespräsident also prüfen darf, ob ein Gesetz inhaltlich mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Ein solches materielles Prüfungsrecht ist anzunehmen, wobei insbesondere auch die Begründung umstritten ist. In der Klausur muss dieser Meinungsstreit thematisiert werden, und es sind verschiedene Argumente zu erörtern.

Zunächst zu den abzulehnenden Argumenten. Ein häufig vorgebrachtes Argument stützt sich auf den Wortlaut von Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG. Die Formulierung sei so interpretierbar, dass sie auch ein materielles Prüfungsrecht umfasse. Dieses Argument ist jedoch abzulehnen, denn der Ausdruck „zustande gekommen" bezieht sich auf das formelle Recht, also auf das Verfahren der Gesetzgebung, nicht auf den materiellen Inhalt des Gesetzes.

Ein weiteres Argument gegen ein materielles Prüfungsrecht beruft sich auf die Gewaltenteilung: Nur dem Bundesverfassungsgericht komme eine Verfassungsmäßigkeitsprüfungskompetenz von Gesetzen zu. Auch dieses Argument ist abzulehnen. Der Grundsatz der Gewaltenteilung kennt im Grundgesetz keine scharfe Trennung, sondern vielfältige Verschränkungen. Außerdem entbindet die Möglichkeit einer nachträglichen Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht nicht schon von der Achtung der Verfassung während des Gesetzgebungsverfahrens. Zudem kann das Bundesverfassungsgericht in einem möglichen Organstreitverfahren die Letztentscheidung treffen, sodass dem Bundespräsidenten nicht das letzte Wort zukommt.

Manche argumentieren auch mit der verfassungsrechtlichen Stellung des Bundespräsidenten: Dieser habe im Grundgesetz fast keine Entscheidungsbefugnisse, sondern vorwiegend repräsentative Aufgaben, er sei gewissermaßen ein „Staatsnotar". Auch dieses Argument ist abzulehnen. Beim materiellen Prüfungsrecht geht es um eine verfassungsrechtliche Frage, nicht um politische Staatsleitung. Aus der Stellung des Bundespräsidenten kann nicht geschlussfolgert werden, dass alle seine Befugnisse „eng" auszulegen sind.

Ebenso wenig überzeugt das Argument des fehlenden Mitarbeiterstabs, wonach dem Bundespräsidenten die personellen Ressourcen für eine inhaltliche Prüfung fehlten. Dagegen spricht, dass externe Gutachter herangezogen werden können. Vor allem handelt es sich um kein verfassungsrechtliches Argument, denn die Personalausstattung muss sich an den Aufgaben orientieren, nicht umgekehrt.

Auch der Amtseid nach Art. 56 GG, in dem der Bundespräsident schwört, die Verfassung zu wahren und zu verteidigen, wird als Argument für ein materielles Prüfungsrecht angeführt. Dieses Argument ist jedoch abzulehnen, weil es sich um einen Zirkelschluss handelt: Die Pflicht zur Wahrung der Verfassung setzt gerade voraus, dass eine Berechtigung oder Verpflichtung zur Prüfung besteht, kann diese also nicht begründen.

Gleiches gilt für das Argument, die Präsidentenanklage gemäß Art. 61 GG sei einschlägig, weil der Bundespräsident bei Ausfertigung eines verfassungswidrigen Gesetzes das Grundgesetz vorsätzlich verletze. Auch das ist ein Zirkelschluss, denn eine vorsätzliche Verletzung ist nur denkbar, wenn zuvor eine Berechtigung oder Verpflichtung zur Prüfung besteht.

Das überzeugende Argument für ein materielles Prüfungsrecht ergibt sich aus der Bindung an die verfassungsmäßige Ordnung gemäß Art. 20 Abs. 3 GG. Kein Verfassungsorgan ist verpflichtet, gegen das Grundgesetz zu verstoßen oder sich an einem Verfassungsbruch zu beteiligen. Daraus folgt, dass der Bundespräsident die Ausfertigung verweigern darf, wenn ein Gesetz materiell verfassungswidrig ist.

Allerdings ist das materielle Prüfungsrecht auf eine Evidenzkontrolle beschränkt. Der Bundespräsident darf die Ausfertigung also nur bei einem offensichtlichen Verfassungsbruch verweigern. Diese Beschränkung ist vorzugswürdig, weil andernfalls die Gesetzgebungskompetenz des Gesetzgebers zu sehr eingeschränkt würde.

Das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten umfasst somit neben dem unstreitigen formellen Prüfungsrecht auch ein materielles Prüfungsrecht, das jedoch auf eine Evidenzkontrolle bei offensichtlichen Verfassungsverstößen beschränkt ist und überzeugend auf Art. 20 Abs. 3 GG gestützt wird.

Wenn der Bundespräsident die Ausfertigung eines Gesetzes verweigert, stellt sich die Frage nach dem prozessualen Vorgehen gegen den prüfenden Präsidenten. Hier kommen zwei Verfahren in Betracht.

Zunächst ist an ein Organstreitverfahren zu denken. Verweigert der Bundespräsident die Ausfertigung, liegt möglicherweise eine Verletzung des Gesetzgebungsrechts des Bundestags aus Art. 76 ff., 82 Abs. 1 GG vor. Der Bundestag könnte also im Wege des Organstreitverfahrens geltend machen, dass der Bundespräsident durch seine Weigerung in die Gesetzgebungskompetenz des Parlaments eingreift.

Neben dem Organstreitverfahren besteht theoretisch noch die Möglichkeit der Präsidentenanklage nach Art. 61 GG, §§ 13 Nr. 4, 49 ff. BVerfGG. Antragsteller können dabei nur der Bundestag und der Bundesrat sein. Verfahrensgegenstand ist ausschließlich eine vorsätzliche Rechtsverletzung durch den Bundespräsidenten. Gerade diese Beschränkung auf den Vorsatz macht die Präsidentenanklage in der Praxis aber weitgehend bedeutungslos: Üblicherweise ist keine Präsidentenanklage einschlägig, da nur ein vorsätzlicher Verfassungsverstoß angeklagt werden kann. Wenn der Bundespräsident aber in gutem Glauben davon ausgeht, ein Gesetz sei verfassungswidrig, und deshalb die Ausfertigung verweigert, fehlt es regelmäßig am Vorsatz einer Rechtsverletzung.

Das prozessuale Vorgehen gegen einen prüfenden Bundespräsidenten wird daher in aller Regel über das Organstreitverfahren geführt, während die Präsidentenanklage mangels vorsätzlichen Verfassungsverstoßes meist ausscheidet.