Bundestagsabgeordnete

Bundestagsabgeordnete sind Vertreter des ganzen Volkes und verfügen über ein freies Mandat. Das bedeutet, dass sie bei der Ausübung ihres Amtes an keine Aufträge und Weisungen gebunden sind, sondern allein ihrem Gewissen folgen.

Aus dieser Stellung ergeben sich zunächst verschiedene Rechte. Der Kerngedanke lautet dabei: Jeder Abgeordnete hat ein Recht auf gleichberechtigte Mitwirkung im parlamentarischen Verfahren. Das umfasst insbesondere das Rederecht, also die Befugnis, im Plenum das Wort zu ergreifen, sowie das Stimmrecht, also die Möglichkeit, an Abstimmungen teilzunehmen. Darüber hinaus steht jedem Abgeordneten die Beteiligung am Frage- und Informationsrecht des Parlaments zu, also etwa das Recht, parlamentarische Anfragen an die Bundesregierung zu richten. Ebenso gehört die Beteiligung an parlamentarischen Wahlen zu den Mitwirkungsrechten, ferner das Recht zum Fraktionszusammenschluss sowie die Mitarbeit in einem Ausschuss.

Diese Rechte bestehen allerdings nicht schrankenlos. Beschränkungen ergeben sich durch die Ausgestaltung der Abgeordnetenrechte in der Geschäftsordnung des Bundestages. Die Grundlage hierfür bildet die Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages nach Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG. Der Bundestag darf also selbst regeln, wie das parlamentarische Verfahren im Einzelnen abläuft, und dabei auch die Rechte der einzelnen Abgeordneten näher ausgestalten und begrenzen. Gerechtfertigt werden solche Beschränkungen durch den Grundsatz der Funktions- und Handlungsfähigkeit des Parlaments. Denn ein Parlament, in dem jeder Abgeordnete jederzeit unbegrenzt reden oder Anträge stellen könnte, wäre schlicht nicht arbeitsfähig. Die Geschäftsordnung darf daher beispielsweise Redezeiten begrenzen oder Verfahrensabläufe straffen, solange der Kern der gleichberechtigten Mitwirkung gewahrt bleibt.

Neben den Rechten treffen Bundestagsabgeordnete auch Pflichten. Dazu gehören die Mitwirkungspflicht, also die aktive Teilnahme an der parlamentarischen Arbeit, die Anwesenheitspflicht bei Sitzungen, die Verschwiegenheitspflicht hinsichtlich vertraulicher Informationen sowie die Einhaltung der Verhaltensregeln nach § 44a AbgG, die etwa Transparenzpflichten bei Nebentätigkeiten und Einkünften regeln.

Bundestagsabgeordnete sind als Mitglieder des Bundestags also Vertreter des ganzen Volkes mit freiem Mandat, deren gleichberechtigte Mitwirkungsrechte durch die Geschäftsordnung im Interesse der Funktionsfähigkeit des Parlaments ausgestaltet und begrenzt werden können.

Das freie Mandat ist in Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG verankert und besagt, dass Abgeordnete an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen sind. Diese knappe Formulierung des Grundgesetzes hat weitreichende Konsequenzen.

Zunächst folgt daraus, dass Abgeordnete sachlich und persönlich unabhängig sind, und zwar sowohl von ihrer Partei als auch vom Wählerwillen. Ein Abgeordneter, der bei einer bestimmten Sachfrage anders abstimmt, als es seine Partei oder seine Wähler erwarten, handelt also nicht pflichtwidrig, sondern übt sein freies Mandat aus.

Das freie Mandat verleiht dem Abgeordneten einen verfassungsrechtlichen Status, der ähnlich wie ein Grundrecht gegenüber anderen Verfassungsorganen durchsetzbar ist. Das hat eine wichtige Konsequenz für die Prüfung in der Klausur: Eine mögliche Verletzung des freien Mandats kann wie eine Grundrechtsverletzung anhand des Prüfungsschemas von Schutzbereich, Eingriff und Rechtfertigung geprüft werden. Du fragst also zunächst, ob die betroffene Befugnis vom Schutzbereich des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG umfasst ist, dann ob ein Eingriff in diesen Schutzbereich vorliegt, und schließlich ob dieser Eingriff gerechtfertigt ist.

Aus dem freien Mandat folgt außerdem, dass das Mandat nicht entzogen werden kann. Es kann nur freiwillig aufgegeben werden. Eine Ausnahme besteht lediglich bei einem Parteiverbot, denn ein Abgeordneter einer verfassungswidrigen Partei kann nicht Vertreter des ganzen Volkes sein.

Schließlich hat das freie Mandat auch Grenzen, die sich aus dem Spannungsfeld der Fraktionsdisziplin und dem freien Mandat ergeben. Fraktionen sind auf ein geschlossenes Abstimmungsverhalten angewiesen, um politisch handlungsfähig zu sein. Das freie Mandat garantiert dem einzelnen Abgeordneten aber gerade, dass er in letzter Konsequenz nach seinem Gewissen abstimmen darf, ohne rechtliche Sanktionen fürchten zu müssen.

Das freie Mandat nach Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG sichert also die Unabhängigkeit der Abgeordneten von Aufträgen, Weisungen, Partei und Wählerwillen und ist als verfassungsrechtlicher Status ähnlich einem Grundrecht durchsetzbar.

Das Spannungsfeld zwischen Fraktionsdisziplin und dem freien Mandat gehört zu den praktisch bedeutsamsten Fragen rund um die Stellung der Bundestagsabgeordneten. Denn einerseits garantiert das freie Mandat die Unabhängigkeit des einzelnen Abgeordneten. Aus diesem Grund sind Fraktionsbeschlüsse über das Abstimmungsverhalten eigentlich nur unverbindliche Empfehlungen. Rechtlich kann kein Abgeordneter gezwungen werden, einem solchen Beschluss zu folgen.

Andererseits sind Fraktionen darauf angewiesen, im Parlament geschlossen aufzutreten, um entscheidungs- und handlungsfähig zu bleiben. Öffentliche Auseinandersetzungen und abweichendes Stimmverhalten einzelner Mitglieder werden in der politischen Wahrnehmung schnell als „Zerstrittenheit" gewertet und mindern die Wahlchancen der gesamten Partei und Fraktion.

Deshalb dürfen Fraktionen Verfahrens- und Verhaltensregeln aufstellen und die Nichteinhaltung dieser Regeln auch sanktionieren, etwa durch den Entzug von Ausschusssitzen oder anderen fraktionsinternen Positionen. Die entscheidende Abgrenzung vollzieht sich dabei zwischen zulässiger Fraktionsdisziplin und unzulässigem Fraktionszwang.

Die Fraktionsdisziplin, auch Fraktionssolidarität genannt, ist zulässig. Sie beschreibt die freiwillige Unterordnung des einzelnen Abgeordneten unter die Mehrheitsbeschlüsse seiner Fraktion. Der Abgeordnete entscheidet sich also aus eigenem Antrieb, der Fraktionslinie zu folgen, auch wenn er persönlich vielleicht anderer Meinung ist. Nur bei sogenannten Gewissensentscheidungen wird die Abstimmung regelmäßig durch die Fraktionsführung freigegeben, sodass jeder Abgeordnete ohne jede Erwartung der Fraktionsloyalität nach seinem individuellen Gewissen stimmen kann. Beispiele hierfür sind die Abstimmung über die „Ehe für alle", Fragen der Abtreibung, die Verlängerung der Verjährungsfrist für NS-Verbrechen oder Einsätze der Bundeswehr bei UN-Friedensmissionen.

Unzulässig ist dagegen der Fraktionszwang. Dieser liegt vor, wenn eine direkte Möglichkeit geschaffen wird, einen Abgeordneten zu einem bestimmten Abstimmungsverhalten zu zwingen. Ein anschauliches historisches Beispiel liefert die KPD in der Weimarer Republik: Sie ließ sich von ihren Abgeordneten für den Fall von Zuwiderhandlungen Blankovorlagen zum Verzicht auf ihr Mandat ausstellen. Auf diese Weise konnte die Partei jeden Abgeordneten, der von der Parteilinie abwich, faktisch aus dem Parlament entfernen. Eine solche Praxis wäre nach heutigem Verfassungsrecht verfassungswidrig, weil sie das freie Mandat in seinem Kern aushöhlt.

Die Grenze des freien Mandats verläuft also zwischen zulässiger Fraktionsdisziplin als freiwilliger Unterordnung und unzulässigem Fraktionszwang als direkter Möglichkeit, den Abgeordneten zu einem bestimmten Verhalten zu zwingen.

Neben dem freien Mandat schützt das Grundgesetz die Abgeordneten auch durch zwei weitere Institute: die Indemnität und die Immunität, beide geregelt in Art. 46 GG.

Die Indemnität nach Art. 46 Abs. 1 GG bedeutet, dass ein Abgeordneter zu keiner Zeit für eine Abstimmung oder Äußerung im Bundestag gerichtlich oder dienstlich außerhalb des Parlaments verfolgt werden darf. Der Schutz beginnt mit dem Mandatserwerb und wirkt auch nach Beendigung des Mandats fort, denn Art. 46 Abs. 1 GG spricht ausdrücklich davon, dass der Abgeordnete „zu keiner Zeit" verfolgt werden darf. Ein ehemaliger Abgeordneter kann also auch Jahre nach seinem Ausscheiden aus dem Bundestag nicht wegen einer damaligen Parlamentsrede strafrechtlich oder disziplinarisch belangt werden. Die Indemnität schützt damit die parlamentarische Tätigkeit inhaltlich. Der Abgeordnete soll im Parlament frei reden und abstimmen können, ohne befürchten zu müssen, dass ihm daraus jemals rechtliche Nachteile außerhalb des Parlaments erwachsen.

Die Immunität nach Art. 46 Abs. 2 GG hat eine andere Stoßrichtung. Sie betrifft nicht parlamentarische Äußerungen, sondern Straftaten, die ein Abgeordneter begeht, auch solche außerhalb des Bundestags. Der Abgeordnete kann für eine Straftat nur mit Genehmigung des Parlaments zur Verantwortung gezogen werden. Anders als die Indemnität ist die Immunität zeitlich auf die Dauer des Mandats begrenzt. Sobald das Mandat endet, kann der ehemalige Abgeordnete ohne parlamentarische Genehmigung strafrechtlich verfolgt werden. Die Immunität schützt also nicht den einzelnen Abgeordneten um seiner selbst willen, sondern die Funktion des Bundestags. Es soll verhindert werden, dass die Arbeitsfähigkeit des Parlaments dadurch beeinträchtigt wird, dass Abgeordnete durch politisch motivierte Strafverfahren an der Ausübung ihres Mandats gehindert werden.

Die Indemnität schützt also die parlamentarische Tätigkeit inhaltlich und zeitlich unbegrenzt, während die Immunität die Funktionsfähigkeit des Bundestags sichert und nur für die Dauer des Mandats gilt.