Normenkontrollverfahren, § 47 VwGO

Das verwaltungsprozessrechtliche Normenkontrollverfahren ist in § 47 VwGO geregelt und dient der gerichtlichen Kontrolle der Gültigkeit von untergesetzlichen Rechtsnormen, also von Satzungen und Rechtsverordnungen. Ein besonders praxisrelevanter Anwendungsfall ist der Bebauungsplan, der als Satzung erlassen wird und häufig Gegenstand eines solchen Verfahrens ist.

Das Antragsbegehren gemäß § 88 VwGO besteht darin, dass der Kläger die gerichtliche Klärung begehrt, ob eine untergesetzliche Norm wirksam oder unwirksam ist. Der Gegenstand des Verfahrens ist also die Gültigkeit der Norm selbst und nicht etwa ein einzelner Verwaltungsakt, der auf ihrer Grundlage erlassen wurde. Wenn beispielsweise eine Gemeinde einen Bebauungsplan erlässt, der nach Auffassung eines Grundstückseigentümers unter einem Verfahrensfehler leidet, kann dieser Eigentümer im Normenkontrollverfahren unmittelbar die Wirksamkeit des Bebauungsplans angreifen, ohne erst abwarten zu müssen, dass ihm auf Grundlage des Plans eine Baugenehmigung versagt wird.

Das Normenkontrollverfahren ist ein objektives Beanstandungsverfahren. Es geht also nicht primär um die Durchsetzung individueller subjektiver Rechte, sondern um die objektive Überprüfung, ob die angegriffene Norm mit höherrangigem Recht vereinbar ist.

Eine wesentliche Funktion des Verfahrens liegt in seiner Bündelungsfunktion. Untergesetzliche Normen betreffen typischerweise eine Vielzahl von Personen und Sachverhalten. Ohne die Normenkontrolle müsste die Rechtmäßigkeit der Norm in jedem einzelnen Rechtsstreit, in dem sie zur Anwendung kommt, inzident geprüft werden. Das Normenkontrollverfahren ermöglicht stattdessen eine gebündelte Kontrolle von Vorschriften, die sonst in vielen Einzelfällen Streitgegenstand wären.

Zuständig für die Durchführung des objektiven Normenkontrollverfahrens ist das Oberverwaltungsgericht, also das OVG beziehungsweise in Bayern, Baden-Württemberg und Hessen der Verwaltungsgerichtshof. Das Verfahren wird also nicht vor dem Verwaltungsgericht als erster Instanz geführt, sondern unmittelbar beim OVG beziehungsweise VGH.

Die Normenkontrolle nach § 47 VwGO ermöglicht somit die gebündelte gerichtliche Überprüfung untergesetzlicher Rechtsnormen auf ihre Gültigkeit durch das Oberverwaltungsgericht.

Das verwaltungsprozessrechtliche Normenkontrollverfahren weist einige Besonderheiten auf, die du unbedingt kennen solltest.

Zunächst ist hervorzuheben, dass viele Klagevoraussetzungen im Normenkontrollverfahren nur analog angewendet werden. Das liegt daran, dass die allgemeinen Vorschriften der VwGO auf klassische Klageverfahren zugeschnitten sind, während die Normenkontrolle ein eigenständiges Verfahren mit besonderem Charakter darstellt. Zahlreiche Zulässigkeitsvoraussetzungen, die du aus dem Klagerecht kennst, passen daher nicht unmittelbar, sondern müssen entsprechend übertragen werden.

Wichtig ist die korrekte Terminologie: Bei der Normenkontrolle handelt es sich nicht um eine Klage, sondern um einen Antrag. Das hat unmittelbare Auswirkungen auf die Bezeichnung der Beteiligten und ihrer Vertreter. Die Beteiligten heißen nicht Kläger und Beklagter, sondern Antragsteller und Antragsgegner. Ihre Bevollmächtigten werden nicht als Prozessbevollmächtigte, sondern als Verfahrensbevollmächtigte bezeichnet. In Klausur und Hausarbeit solltest du streng auf diese Terminologie achten, denn die Verwendung der falschen Begriffe signalisiert dem Korrektor, dass du den Verfahrenscharakter der Normenkontrolle nicht erfasst hast.

Beim Normenkontrollverfahren ist also stets darauf zu achten, dass viele Voraussetzungen nur analog gelten und durchgehend die Antragsterminologie statt der Klageterminologie zu verwenden ist.

Im verwaltungsprozessrechtlichen Normenkontrollverfahren gilt das Verbot präventiver Normenkontrolle. Das bedeutet, dass nur bereits in Kraft getretene Normen mit einem Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO angegriffen werden können.

Normen, die sich noch im Entstehungsprozess befinden und noch keine Rechtswirkung entfalten, sind dem Normenkontrollverfahren nicht zugänglich. So ist beispielsweise ein bloßer Planentwurf eines Bebauungsplans nicht mit dem Normenkontrollverfahren angreifbar, weil er noch nicht als Satzung beschlossen und in Kraft getreten ist. Erst wenn der Bebauungsplan ordnungsgemäß erlassen wurde und Geltung beansprucht, kann seine Wirksamkeit im Wege der Normenkontrolle überprüft werden.

Im Normenkontrollverfahren können also ausschließlich bereits in Kraft getretene untergesetzliche Normen angegriffen werden.

Das Prüfungsschema des verwaltungsprozessrechtlichen Normenkontrollverfahrens gliedert sich zweistufig: Es werden nur Zulässigkeit und Begründetheit geprüft.

Auf der Ebene der Zulässigkeit des Normenkontrollverfahrens sind sechs Voraussetzungen zu prüfen.

Erstens ist die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs gemäß §§ 47 Abs. 1, 40 Abs. 1 VwGO zu untersuchen. Die Normenkontrolle findet nur „im Rahmen der Gerichtsbarkeit" des OVG statt, wie § 47 Abs. 1 VwGO formuliert. Das bedeutet, dass aus dem Vollzug der angegriffenen Norm eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit im Sinne des § 40 Abs. 1 VwGO möglich sein muss. Enthält die Norm etwa nur einen Bußgeldtatbestand, fehlt es daran, weil Ordnungswidrigkeiten vor dem Amtsgericht verhandelt werden. Eine Besonderheit ergibt sich daraus, dass der Verwaltungsrechtsweg hier ausnahmsweise echte Zulässigkeitsvoraussetzung ist. Da die Normenkontrolle nur im Verwaltungsrechtsweg existiert, ist keine Verweisung gemäß § 17a GVG möglich. Ist der Verwaltungsrechtsweg nicht eröffnet, kann der Antrag also nicht an ein anderes Gericht verwiesen werden, sondern ist schlicht unzulässig.

Zweitens muss die Statthaftigkeit gegeben sein. Statthaft ist die Normenkontrolle zum einen bei Satzungen nach dem BauGB gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, insbesondere bei Bebauungsplänen, aber auch bei Veränderungssperren und Erschließungssatzungen. Nicht erfasst sind Flächennutzungspläne, es sei denn, sie entfalten ausnahmsweise Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB. Zum anderen können andere untergesetzliche Rechtsnormen tauglicher Gegenstand sein, wenn dies im Landesrecht bestimmt ist, § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Auch in diesem Fall muss die Norm erlassen, verkündet und gültig, also nicht aufgehoben sein.

Drittens ist die Antragsberechtigung beziehungsweise Parteifähigkeit des Antragstellers gemäß § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO zu prüfen. Antragsberechtigt sind natürliche und juristische Personen sowie Behörden. Eine Besonderheit liegt darin, dass die Parteifähigkeit des Antragstellers hier vorgezogen geprüft wird, weil sich der Maßstab der nachfolgend zu prüfenden Antragsbefugnis danach richtet, wer im konkreten Fall den Normenkontrollantrag stellt. § 47 Abs. 2 VwGO ist dabei lex specialis zu § 61 VwGO.

Viertens ist die Antragsbefugnis gemäß § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO erforderlich. Der Antragsteller muss die Möglichkeit einer Rechtsverletzung geltend machen können, wobei auch eine zukünftige Verletzung „in absehbarer Zeit" genügt. Bei Behörden reicht ein bloßes Antragsbedürfnis, also ein Kontrollinteresse, weil die Behörde die Norm anzuwenden hat oder durch sie betroffen ist. Als mögliche Rechte, auf die sich der Antragsteller berufen kann, kommen insbesondere in Betracht: die Eigentumsfreiheit aus Art. 14 GG, da untergesetzliche Normen häufig Inhalts- und Schrankenbestimmungen darstellen, die in die Eigentumsfreiheit eingreifen; ferner das subjektiv-öffentliche Recht auf fehlerfreie Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB, da dort ausdrücklich private Belange zu berücksichtigen sind; und schließlich das Rücksichtnahmegebot.

Fünftens muss die Zuständigkeit gegeben sein. Zuständig ist gemäß § 47 Abs. 1 VwGO das OVG beziehungsweise der VGH.

Sechstens müssen sonstige Zulässigkeitsvoraussetzungen vorliegen, namentlich das Rechtsschutzbedürfnis, die Beteiligtenfähigkeit des Antragsgegners, die Prozessfähigkeit sowie die Einhaltung der Form.

Auf der Ebene der Begründetheit des Normenkontrollverfahrens kommt es darauf an, ob der richtige Antragsgegner beteiligt ist und ob die angegriffene Norm mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Eine tatsächliche Rechtsverletzung des Antragstellers ist nicht erforderlich.

Erstens ist die Passivlegitimation beziehungsweise der richtige Antragsgegner gemäß § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO zu bestimmen. Dabei gilt eine Besonderheit: Beim Normenkontrollverfahren gilt ausnahmsweise nicht das Rechtsträgerprinzip des § 78 VwGO. Vielmehr ist gemäß § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO die handelnde Behörde selbst beteiligt, nicht etwa der Rechtsträger, dem sie angehört.

Zweitens ist die Rechtmäßigkeit der Norm zu prüfen. Gerade nicht geprüft wird eine Rechtsverletzung des Antragstellers. Die Normenkontrolle ist ein objektives Beanstandungsverfahren. Die subjektiven Merkmale, insbesondere die Antragsbefugnis, dienen lediglich als Zulässigkeitsvoraussetzung, um Popularklagen vorzubeugen. In der Begründetheit geht es allein darum, ob die Norm objektiv mit höherrangigem Recht vereinbar ist.

Das Normenkontrollverfahren wird also zweistufig geprüft und ist in der Begründetheit als objektives Beanstandungsverfahren ausgestaltet, sodass es dort nicht auf eine subjektive Rechtsverletzung ankommt, sondern allein auf die Vereinbarkeit der Norm mit höherrangigem Recht.

Eine besondere Frage im Rahmen der Begründetheit des Normenkontrollverfahrens ist, ob ein Verstoß gegen Unionsrecht als Prüfungsmaßstab herangezogen werden kann. Bekanntlich kommt es in der Begründetheit darauf an, ob die angegriffene Norm mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Ob das Unionsrecht hierzu zählt, ist jedoch nicht selbstverständlich.

Eine Ansicht verneint dies und hält Unionsrecht nicht für einen tauglichen Prüfungsmaßstab im Normenkontrollverfahren. Das Argument lautet, dass dem Unionsrecht gegenüber nationalem Recht nur ein Anwendungsvorrang, nicht aber ein Geltungsvorrang zukommt. Das bedeutet: Verstößt eine untergesetzliche Norm gegen Unionsrecht, ist sie zwar im konkreten Fall unanwendbar, aber nicht unwirksam. Da § 47 Abs. 5 S. 2 Hs. 1 VwGO aber nur eine Unwirksamkeitserklärung vorsieht, könne das Gericht bei einem bloßen Unionsrechtsverstoß gar nicht den passenden Ausspruch treffen.

Diese Ansicht ist jedoch abzulehnen. Gegen sie spricht, dass eine Unanwendbarkeitserklärung als Minus in der Unwirksamkeitserklärung des § 47 Abs. 5 S. 2 Hs. 1 VwGO enthalten ist. Wenn das Gericht befugt ist, die weitergehende Rechtsfolge der Unwirksamkeit auszusprechen, dann muss es erst recht die mildere Rechtsfolge der bloßen Unanwendbarkeit feststellen können.

Die herrschende Meinung geht daher zu Recht davon aus, dass Unionsrecht ebenfalls tauglicher Prüfungsmaßstab im Normenkontrollverfahren ist. Verstößt eine untergesetzliche Norm gegen Unionsrecht, kann dies also im Normenkontrollverfahren geltend gemacht werden, wobei das Gericht die Norm dann zumindest für unanwendbar erklären kann.