Parteien, Art. 21 GG

Parteien sind in Art. 21 GG geregelt und werden definiert als auf Dauer angelegte Vereinigungen, die an der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken und an Wahlen teilnehmen wollen. Aus dieser Definition ergeben sich mehrere wichtige Folgerungen.

Parteien sind zunächst Einrichtungen des Verfassungslebens, zugleich aber private Vereinigungen, genauer gesagt körperschaftliche Personenverbindungen. Sie stehen also gewissermaßen zwischen Staat und Gesellschaft, ohne selbst Teil der Staatsorganisation zu sein. Ihre Funktion ist dabei vielschichtig: Sie entwickeln eine politische Programmatik, betreiben Personalrekrutierung, bündeln gesellschaftliche Interessen im Sinne einer Interessenaggregation und wirken sowohl bei der Regierungsbildung als auch bei der Oppositionsbildung mit. Durch ihre Teilnahme an Wahlen fungieren Parteien als Mittler zwischen Gesellschaft und Staat, denn sie übersetzen gesellschaftliche Anliegen in staatliches Handeln.

Gerade das Merkmal der Wahlteilnahme ist für die Abgrenzung entscheidend: Eine bloße Bürgerinitiative, die nicht an Wahlen teilnimmt, ist keine Partei im Sinne von Art. 21 GG, selbst wenn sie politische Ziele verfolgt.

Parteien sind mit besonderen Rechten ausgestattet. Zum einen genießen sie ein Recht auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb, das sich aus Art. 21 Abs. 1, 38 Abs. 1 GG ergibt. Daraus folgt grundsätzlich ein Differenzierungsverbot, das heißt der Staat darf Parteien nicht ohne Weiteres ungleich behandeln. Eine Differenzierung lässt sich nur durch einen besonders zwingenden Grund rechtfertigen, sodass der Maßstab hier deutlich strenger ist als bei der allgemeinen Gleichheitsprüfung.

Zum anderen schützt das Parteienprivileg aus Art. 21 Abs. 2 GG Parteien vor staatlicher Bekämpfung. Es besagt, dass allein das Bundesverfassungsgericht eine Partei durch Urteil für verfassungswidrig erklären und auflösen kann. Ein solches Parteiverbot ist nur unter strengen Voraussetzungen möglich. Hiervon abzugrenzen ist das Vereinsverbot nach Art. 9 Abs. 2 GG in Verbindung mit § 3 VereinsG: Bei anderen Vereinigungen als Parteien liegt die Verbotskompetenz beim Innenminister. Für Parteien hingegen gilt das Parteienprivileg, sodass ein Verbot durch den Innenminister ausgeschlossen ist und ausschließlich der Weg über das Bundesverfassungsgericht offensteht.

Parteien sind also private Vereinigungen mit verfassungsrechtlichem Sonderstatus, die durch Chancengleichheit und das Parteienprivileg besonders geschützt werden.

Das Parteiverbot nach Art. 21 Abs. 2 GG ist die schärfste Reaktionsform gegen verfassungsfeindliche Parteien. Es greift tief in den politischen Wettbewerb ein und ist deshalb an strenge Voraussetzungen geknüpft, die sich in ein Prüfungsschema mit formeller und materieller Rechtmäßigkeit gliedern lassen.

Erstens muss die formelle Rechtmäßigkeit gewahrt sein. Hier sind zwei Punkte zu beachten. Hinsichtlich der Zuständigkeit ergibt sich aus Art. 21 Abs. 2 S. 2 GG und § 13 Nr. 2 BVerfGG, dass die Entscheidung über ein Parteiverbot ausschließlich durch das Bundesverfassungsgericht getroffen werden kann. Hinsichtlich der Antragsberechtigten bestimmt § 43 Abs. 1 S. 1 BVerfGG, dass nur der Bundestag, der Bundesrat und die Bundesregierung einen solchen Antrag stellen können. Bei Landesparteien ist zudem die jeweilige Landesregierung antragsberechtigt, § 43 Abs. 2 BVerfGG.

Zweitens muss die materielle Rechtmäßigkeit nach Art. 21 Abs. 2 S. 1 GG vorliegen. Hier sind drei kumulative Voraussetzungen zu erfüllen. Zunächst müssen verfassungsfeindliche Ziele gegeben sein: Die Partei muss darauf zielen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beseitigen oder zu beeinträchtigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden. Sodann muss die feindliche Zielsetzung aktiv-kämpferisch und planvoll verfolgt werden. Das bedeutet, dass sich die verfassungsfeindliche Ausrichtung in konkreten Handlungen niederschlagen muss. Eine bloße Gesinnung reicht dafür nicht aus. Schließlich muss die sogenannte Potenzialität gegeben sein. Es müssen konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Partei wirksam auf die Gefährdung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder des Bestands der Bundesrepublik hinarbeiten kann. Die Schwelle hierfür ist sehr hoch angesetzt. Gerade an dieser Voraussetzung scheiterte ein Versuch eines NPD-Verbots, weil das Bundesverfassungsgericht der NPD zwar verfassungsfeindliche Ziele bescheinigte, aber keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür sah, dass die nach dem Aufstieg der Afd zwischenzeitlich fast in der Bedeutungslosigkeit verschwundene Partei diese Ziele auch tatsächlich wirksam würde umsetzen können.

Für das Verfahren gelten besondere Verfahrensgrundsätze. Es gilt der Amtsermittlungsgrundsatz, es findet eine mündliche Verhandlung statt, und es werden hohe Beweismaßstäbe angelegt. Auch hier zeigte sich die Bedeutung dieser Grundsätze beim NPD-Parteiverbot: Ein früheres Verfahren scheiterte bereits an einer Beweisverwertungssperre wegen der sogenannten V-Leute-Problematik, weil staatliche Informanten in den Führungsebenen der Partei platziert waren und die gewonnenen Erkenntnisse daher nicht verwertbar waren.

Die Rechtsfolgen eines erfolgreichen Parteiverbots ergeben sich aus § 46 Abs. 3 BVerfGG. Es kommt zur Auflösung der Partei und zum Verbot von Ersatzorganisationen. Darüber hinaus wird das Vermögen der Partei zugunsten des Bundes eingezogen.

Das Parteiverbot setzt also neben verfassungsfeindlichen Zielen und einem aktiv-kämpferischen Vorgehen insbesondere die Potenzialität voraus, also konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die Partei ihre verfassungsfeindlichen Ziele auch wirksam verfolgen kann.

Als mildere Alternative zum Parteiverbot sieht das Grundgesetz den Ausschluss von staatlicher Parteienfinanzierung vor. Geregelt ist dieses Instrument in Art. 21 Abs. 3 GG und § 46a BVerfGG. Es ermöglicht, einer verfassungsfeindlichen Partei die staatlichen Finanzmittel zu entziehen, ohne sie gleich aufzulösen und zu verbieten. Der Ausschluss von staatlicher Parteienfinanzierung unterliegt dabei weniger strengen Voraussetzungen als das Parteiverbot. Der entscheidende Unterschied liegt darin, dass kein Nachweis der „Potenzialität" erforderlich ist. Während beim Parteiverbot konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen müssen, dass die Partei ihre verfassungsfeindlichen Ziele auch wirksam verfolgen kann, genügt für den Finanzierungsausschluss bereits die verfassungsfeindliche Zielsetzung als solche. Damit bietet Art. 21 Abs. 3 GG eine geringere Voraussetzung und eröffnet dem Staat eine Reaktionsmöglichkeit gerade in den Fällen, in denen eine Partei zwar klar verfassungsfeindliche Ziele verfolgt, aber mangels Durchsetzungskraft nicht verboten werden kann. Der Ausschluss von staatlicher Parteienfinanzierung ist also die mildere Alternative zum Parteiverbot, die ohne den Nachweis der Potenzialität auskommt.