Rechtmäßigkeit von Verwaltungsmaßnahmen

Die Rechtmäßigkeit von Verwaltungsmaßnahmen wird anhand eines dreistufigen Prüfungsschemas geprüft, das sich in die Rechtsgrundlage, die formelle Rechtmäßigkeit und die materielle Rechtmäßigkeit gliedert.

Auf der ersten Ebene ist nach einer Rechtsgrundlage und deren Wirksamkeit zu fragen. Die Rechtsgrundlage darf nicht gegen höherrangiges Recht verstoßen. Ob überhaupt eine Rechtsgrundlage erforderlich ist, hängt davon ab, ob das Verwaltungshandeln dem Gesetzesvorbehalt unterliegt. Das ist der Fall, soweit ein Eingriff in Rechte, insbesondere Grundrechte, vorliegt. Verwaltungshandeln ohne Eingriffsgehalt unterliegt hingegen nur dem Gesetzesvorrang, sodass keine Befugnisnorm erforderlich ist. Ist eine Rechtsgrundlage nötig, muss es sich um eine echte Befugnisnorm handeln – eine bloße Aufgaben- oder Verbotsnorm reicht nicht aus. Ein Beispiel für eine Befugnisnorm ist die polizeiliche Generalklausel. Kommen mehrere Befugnisnormen in Betracht, geht die spezielle vor die allgemeine. Die Wirksamkeit der Rechtsgrundlage selbst solltest du nur bei Rechtsverordnungen oder Satzungen ohne besondere Hinweise im Sachverhalt anzweifeln.

Auf der zweiten Ebene wird die formelle Rechtmäßigkeit geprüft, die drei Voraussetzungen umfasst.

Erstens muss die Zuständigkeit gegeben sein. Diese unterteilt sich zum einen in die sachliche Zuständigkeit, also die Befugnis zur Wahrnehmung einer bestimmten Aufgabe, und zum anderen in die örtliche Zuständigkeit nach § 3 VwVfG, die den räumlichen Wirkungsbereich für die Wahrnehmung der sachlichen Zuständigkeit festlegt. Davon abzugrenzen ist die interne behördliche Zuständigkeit, also die Zuteilung der Aufgaben innerhalb einer Behörde. Diese ist nur interner Natur, sodass eine Unzuständigkeit in dieser Hinsicht unschädlich ist.

Zweitens muss das richtige Verfahren eingehalten worden sein. Von besonderer Bedeutung ist hier die Anhörung nach § 28 VwVfG. Ein Anhörungsmangel kann allerdings geheilt werden gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG durch Nachholung, insbesondere im Widerspruchsverfahren. Für Realakte gilt § 28 VwVfG analog.

Drittens muss die richtige Form gewahrt sein. Besonders relevant ist die Begründung nach § 39 Abs. 1 VwVfG. Auch hier ist eine Heilung möglich, und zwar gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG durch nachträgliche Begründung. Die Heilung scheidet jedoch aus, wenn dadurch das Wesen des Verwaltungsakts verändert wird oder der Verwaltungsakt auf eine andere Rechtsgrundlage gestützt wird. Für Realakte gilt § 39 Abs. 1 VwVfG ebenfalls analog.

Auf der dritten Ebene folgt die materielle Rechtmäßigkeit mit zwei Voraussetzungen. Erstens muss der Tatbestand der Ermächtigungsgrundlage erfüllt sein, das heißt die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage müssen vorliegen. Zweitens muss die Rechtsfolge der Ermächtigungsgrundlage eingehalten sein. Die Maßnahme muss nach ihrem Inhalt und nach ihrer Wirkung mit der Ermächtigungsgrundlage und höherrangigem Recht vereinbar sein. Beim Inhalt geht es um die Prüfung auf Ermessensfehler, bei der Wirkung um die Verhältnismäßigkeit.

Die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts und anderer Verwaltungsmaßnahmen wird also stets dreistufig geprüft: Rechtsgrundlage, formelle Rechtmäßigkeit und materielle Rechtmäßigkeit.

Formelle Fehler im Verwaltungsverfahren – also Verfahrensfehler und Formfehler – führen keineswegs immer zur Nichtigkeit der Maßnahme. Das Verwaltungsverfahrensrecht kennt vielmehr bedeutsame Ausnahmen vom Nichtigkeitsdogma.

Die erste Ausnahme ist die Heilung nach § 45 VwVfG. Bestimmte Verfahrens- und Formfehler können nachträglich geheilt werden, sodass die Maßnahme trotz des ursprünglichen Mangels als formell rechtmäßig gilt.

Doch selbst wenn eine Heilung nicht stattfindet, muss der Fehler nicht zwingend zur Aufhebung der Maßnahme führen. Hier greift die zweite Ausnahme: die Unbeachtlichkeit nach § 46 VwVfG. Danach ist ein formeller Fehler unbeachtlich, wenn er die Entscheidung offensichtlich nicht beeinflusst hat. Das ist zum Beispiel immer bei gebundenen Entscheidungen der Fall, denn dort hat die Behörde keinen Ermessensspielraum – sie muss bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen die gesetzlich vorgesehene Rechtsfolge setzen.

Formelle Fehler führen also nicht automatisch zur Nichtigkeit, sondern können entweder nach § 45 VwVfG geheilt oder nach § 46 VwVfG als unbeachtlich behandelt werden, wenn sie die Entscheidung offensichtlich nicht beeinflusst haben.