Unbestimmte Rechtsbegriffe im Tatbestand

Auf der Ebene der materiellen Rechtmäßigkeit muss zunächst der Tatbestand der Ermächtigungsgrundlage erfüllt sein. Dabei stößt man häufig auf sogenannte unbestimmte Rechtsbegriffe. Ein unbestimmter Rechtsbegriff ist ein Rechtsbegriff im Tatbestand, dessen Inhalt vage, mehrdeutig oder nicht abschließend aufgezählt ist. Beispiele hierfür sind die gewerberechtliche „Unzuverlässigkeit", das „öffentliche Wohl" oder der Begriff der „Gefahr". Solche Begriffe lassen sich nicht mit einem Blick ins Gesetz abschließend klären, sondern bedürfen der Auslegung und Konkretisierung im Einzelfall.

Wichtig ist die Abgrenzung zum Ermessen: Während unbestimmte Rechtsbegriffe auf der Tatbestandsseite angesiedelt sind, betrifft das Ermessen die Entscheidung über die Rechtsfolge. Es handelt sich also um zwei verschiedene Spielräume an unterschiedlichen Stellen der Norm.

Wenn dir in Klausur und Hausarbeit ein unbestimmter Rechtsbegriff begegnet, solltest du ihn zunächst definieren, bevor du ihn auf den Sachverhalt anwendest. Nur so wird deutlich, welchen Maßstab du an die Subsumtion anlegst.

Verwaltungsentscheidungen, die auf unbestimmten Rechtsbegriffen beruhen, unterliegen grundsätzlich der vollen Justiziabilität. Das bedeutet, dass die Gerichte die Auslegung und Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs durch die Verwaltung vollständig überprüfen können – die Behörde hat hier also im Regelfall keinen eigenen Spielraum, den das Gericht hinnehmen müsste. Diese Frage ist allerdings umstritten. In der Prüfung solltest du den Prüfungsmaßstab, also die regelmäßig volle gerichtliche Überprüfbarkeit, kurz erwähnen, bevor du den Begriff subsumierst.

Ausnahmsweise kann der Verwaltung allerdings ein nicht justiziabeler Beurteilungsspielraum zustehen. Das kommt in Betracht, wenn die Entscheidung ihrer Natur nach nicht voll überprüfbar ist – etwa bei Prüfungsentscheidungen oder bei Bewertungen durch weisungsfreie Gremien. In diesen Fällen beschränkt sich die gerichtliche Kontrolle darauf, ob die Behörde den richtigen Sachverhalt zugrunde gelegt hat, ob sie allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe beachtet hat und ob sie sich von sachfremden Erwägungen hat leiten lassen.

Unbestimmte Rechtsbegriffe sind also auslegungsbedürftige Begriffe auf der Tatbestandsseite, die grundsätzlich voll gerichtlich überprüfbar sind und nur ausnahmsweise einen Beurteilungsspielraum der Verwaltung eröffnen.

Die Frage, ob Verwaltungsentscheidungen, die auf unbestimmten Rechtsbegriffen beruhen, voll gerichtlich überprüft werden können, ist Gegenstand eines Meinungsstreits.

Eine Ansicht geht davon aus, dass der Gesetzgeber die Verwaltung durch unbestimmte Rechtsbegriffe zu einem eigenverantwortlichen Beurteilungsspielraum ermächtigt. Die Konsequenz wäre, dass solche Entscheidungen nur eingeschränkt justiziabel wären – das Gericht dürfte die Auslegung des Begriffs durch die Behörde also nicht vollständig durch seine eigene Wertung ersetzen, sondern müsste sich auf eine eingeschränkte Kontrolle beschränken, vergleichbar der Ermessenskontrolle nach § 114 S. 1 VwGO analog.

Diese Ansicht ist jedoch abzulehnen. Gegen sie sprechen zwei gewichtige verfassungsrechtliche Grundsätze. Zum einen verlangt die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung aus Art. 20 Abs. 3 GG, dass die Verwaltung an Recht und Gesetz gebunden ist. Wenn aber die Gerichte die Anwendung eines unbestimmten Rechtsbegriffs nicht vollständig überprüfen könnten, würde diese Bindung faktisch gelockert, weil die Verwaltung den Inhalt der gesetzlichen Tatbestandsvoraussetzung letztlich selbst bestimmen könnte. Zum anderen gebietet das Gebot des effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG, dass der Einzelne gerichtlichen Schutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt erlangen kann. Eine nur eingeschränkte Überprüfung würde diesen Rechtsschutz verkürzen.

Nach der vorzugswürdigen Gegenansicht sind Verwaltungsentscheidungen, die auf unbestimmten Rechtsbegriffen beruhen, daher grundsätzlich voll justiziabel. Das bedeutet volle gerichtliche Überprüfbarkeit: Die Gerichte können und müssen die Auslegung und Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs durch die Verwaltung umfassend kontrollieren.

Unbestimmte Rechtsbegriffe unterliegen also grundsätzlich der vollen Justiziabilität, weil die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und das Gebot effektiven Rechtsschutzes eine uneingeschränkte gerichtliche Überprüfung erfordern.

Obwohl unbestimmte Rechtsbegriffe grundsätzlich der vollen Justiziabilität unterliegen, besteht ausnahmsweise ein nicht justiziabler Beurteilungsspielraum der Verwaltung. Dieser kommt in Betracht, wenn Verwaltungsentscheidungen ihrer Natur nach nicht voll überprüfbar sind – man spricht hier von den Funktionsgrenzen der Rechtsprechung – oder wenn die Verwaltung über ein „Sonderwissen" verfügt, das dem Gericht nicht zugänglich ist.

Ist ein solcher Beurteilungsspielraum eröffnet, ist die gerichtliche Prüfung auf Beurteilungsfehler beschränkt, ähnlich wie bei Ermessensfehlern auf der Rechtsfolgenseite. Das Gericht ersetzt also nicht die Wertung der Verwaltung durch seine eigene, sondern prüft lediglich, ob der Verwaltung bei ihrer Beurteilung bestimmte Fehler unterlaufen sind. Solche Beurteilungsfehler liegen vor, wenn die Begründung den Anforderungen des § 39 VwVfG nicht genügt, wenn zwingende Verfahrensvorschriften verletzt wurden – etwa wenn eine mündliche Prüfung im Juraexamen nur zwei Minuten gedauert hat –, wenn der Sachverhalt unzutreffend oder unvollständig ermittelt wurde, wenn allgemein anerkannte Bewertungsgrundsätze verletzt wurden, wenn sachfremde Erwägungen eingeflossen sind oder willkürliches Handeln vorliegt, oder wenn der Grundsatz der Chancengleichheit verletzt wurde.

Für den Beurteilungsspielraum haben sich bestimmte Fallgruppen herausgebildet. Die erste Fallgruppe betrifft Prüfungsentscheidungen und Personenbeurteilungen, etwa die Beurteilung von Fähigkeit und Eignung im Beamtenrecht. Der Beurteilungsspielraum wird hier damit begründet, dass es sich um eine einmalige, nicht wiederholbare Situation handelt, da die Gerichte die konkrete Prüfungssituation nicht kennen und die individuelle Leistung nicht mit den Leistungen anderer Prüflinge in Beziehung setzen können. Davon abzugrenzen ist allerdings die fachliche Richtigkeit der Bewertung, denn diese bleibt gerichtlich überprüfbar. So darf beispielsweise eine vertretbare Mindermeinung nicht als falsch bewertet werden. Die zweite Fallgruppe umfasst Entscheidungen pluralistisch besetzter Gremien, denen aufgrund ihrer besonderen Sachkenntnis ein Beurteilungsspielraum zuerkannt wird. Ein bekanntes Beispiel ist die Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien, die BPjM, deren Beurteilungsspielraum im sogenannten Josephine-Mutzenbacher-Fall thematisiert wurde. Die dritte Fallgruppe sind Prognoseentscheidungen, bei denen der Exekutive eine Einschätzungsprärogative zukommt. Ein Beispiel hierfür ist die Frage, ob die Zulassung weiterer Taxifahrer die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes gefährdet, wie sie sich nach dem Personenbeförderungsgesetz stellen kann.

Ein nicht justiziabler Beurteilungsspielraum bei unbestimmten Rechtsbegriffen besteht also nur ausnahmsweise, und die gerichtliche Kontrolle ist dann auf die Überprüfung von Beurteilungsfehlern beschränkt.