Verwaltungsverfahren

Das Verwaltungsverfahren ist in §§ 9 ff. VwVfG geregelt und bildet den rechtlichen Rahmen, in dem die Verwaltung ihre Entscheidungen trifft.

Den Begriff des Verwaltungsverfahrens definiert § 9 VwVfG: Es handelt sich um die nach außen wirkende Tätigkeit der Behörden, die auf die Prüfung der Voraussetzungen, die Vorbereitung und den Erlass eines Verwaltungsaktes oder auf den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gerichtet ist. Das Verwaltungsverfahren umfasst also nicht nur den Moment der eigentlichen Entscheidung, sondern den gesamten Weg dorthin – von der ersten Sachverhaltsermittlung bis zum abschließenden Bescheid. Beispiele für Verwaltungsverfahren sind etwa die Erteilung einer Baugenehmigung, der Widerruf einer Fahrerlaubnis, die Erhebung von Gebührenbescheiden oder die Bewilligung von Sozialleistungen. Das Verwaltungsverfahren folgt mehreren Grundsätzen, die sicherstellen, dass die Verwaltung rechtsstaatlich und effizient handelt.

Ein wesentlicher Grundsatz ist der Untersuchungsgrundsatz nach § 24 VwVfG. Danach ermittelt die Behörde den Sachverhalt von Amts wegen. Sie ist also nicht darauf angewiesen, dass der Bürger ihr alle relevanten Tatsachen vorträgt, sondern muss selbst aktiv werden und den entscheidungserheblichen Sachverhalt aufklären.

Eng damit verbunden ist die Anhörung Beteiligter nach § 28 VwVfG. Bevor die Behörde eine Entscheidung trifft, die in die Rechte eines Beteiligten eingreift, muss sie ihm Gelegenheit geben, sich zu äußern. Dieser Anspruch auf rechtliches Gehör stellt sicher, dass der Betroffene seine Sicht der Dinge einbringen kann, bevor über ihn entschieden wird.

Darüber hinaus gilt der Grundsatz von Treu und Glauben als allgemeiner Rechtsgrundsatz, der die gesamte Rechtsordnung durchdringt. Behörde und Beteiligte müssen loyal zusammenwirken. Das bedeutet, dass beide Seiten sich zum Beispiel nicht widersprüchlich oder rechtsmissbräuchlich verhalten dürfen. Für Beteiligte ergeben sich daraus zum Beispiel auch Mitwirkungslasten und -pflichten nach § 26 Abs. 2 VwVfG.

Schließlich prägt der Grundsatz der Verfahrensökonomie nach § 10 VwVfG das Verwaltungsverfahren. Danach sollen Verfahren einfach, zweckmäßig und zügig geführt werden. Die Verwaltung soll also keinen unnötigen bürokratischen Aufwand betreiben, sondern ihre Verfahren so gestalten, dass sie mit angemessenem Mitteleinsatz zu einem sachgerechten Ergebnis gelangen.

Das Verwaltungsverfahren nach §§ 9 ff. VwVfG ist damit die nach außen wirkende, auf den Erlass eines Verwaltungsaktes oder den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gerichtete Behördentätigkeit, die vom Untersuchungsgrundsatz, dem Anhörungsrecht, dem Grundsatz von Treu und Glauben sowie der Verfahrensökonomie geprägt wird.

Die Zustellung ist ein förmlicher Weg der Bekanntgabe von Verwaltungsakten und anderen amtlichen Schriftstücken. Sie ist im Verwaltungszustellungsgesetz (VwZG) geregelt. Der Zweck der Zustellung liegt darin, den Zugang eines Dokuments nachweisen zu können und Rechtssicherheit über Fristen und Wirksamkeit herzustellen. Während eine einfache Bekanntgabe etwa per normalem Brief erfolgen kann, schafft die Zustellung also einen urkundlichen oder anderweitigen Nachweis darüber, dass und wann das Schriftstück den Empfänger erreicht hat. Das ist insbesondere dann bedeutsam, wenn an die Bekanntgabe Rechtsbehelfsfristen anknüpfen.

Das VwZG kennt mehrere Arten der Zustellung. Eine erste Möglichkeit ist die Zustellung durch Postzustellungsurkunde nach § 3 VwZG. Dabei wird das Schriftstück durch die Post übermittelt und der Zusteller fertigt eine Zustellungsurkunde an, die als Beweis für die ordnungsgemäße Zustellung dient. Diese Urkunde dokumentiert, wann und wie das Dokument zugestellt wurde, und hat einen hohen Beweiswert.

Eine zweite Möglichkeit ist die Zustellung durch Einschreiben nach § 4 VwZG. Hier kann die Behörde entweder ein Einschreiben mit Rückschein oder ein Einwurf-Einschreiben verwenden. Diese Variante ist günstiger als die Zustellung mittels Postzustellungsurkunde, hat allerdings einen geringeren Beweiswert, da etwa beim Einwurf-Einschreiben kein vom Empfänger unterzeichneter Nachweis vorliegt.

Eine dritte Möglichkeit ist die Zustellung gegen Empfangsbekenntnis nach § 5 VwZG. Dabei wird das Schriftstück dem Empfänger direkt übergeben, und dieser bestätigt den Empfang schriftlich. Diese Form der Zustellung ist besonders häufig im Behördenverkehr und bei anwaltlicher Vertretung anzutreffen, wenn also etwa ein Rechtsanwalt oder ein Behördenvertreter das Dokument entgegennimmt und den Erhalt durch seine Unterschrift dokumentiert.

Die Zustellung nach dem VwZG dient also der förmlichen Bekanntgabe und kann durch Postzustellungsurkunde, Einschreiben oder gegen Empfangsbekenntnis erfolgen.

Im Verwaltungsverfahren kann es vorkommen, dass ein Vorhaben mehrere Genehmigungen verschiedener Behörden erfordert – etwa eine Baugenehmigung und zugleich eine wasserrechtliche Erlaubnis. Um den Antragsteller und die Verwaltung vor einer Vielzahl paralleler Verfahren zu bewahren, kennt das Verwaltungsrecht das Institut der Konzentration. Konzentration bedeutet die Zusammenfassung mehrerer Genehmigungsverfahren zu einem einheitlichen Verwaltungsverfahren. Eine Genehmigung schließt dann andere Genehmigungen mit ein, was als Konzentrationswirkung bezeichnet wird.

Dabei werden zwei Formen unterschieden: die formelle Konzentration und die materielle Konzentration.

Bei der formellen Konzentration wird nur das förmliche Verfahren durch eine andere Behörde ersetzt, und zwar aufgrund besonderer Berührungspunkte zwischen den Sachgebieten. Ein Beispiel liefert § 98 Abs. 2 WG: Wenn eine wasserrechtliche Gestattung erforderlich ist, erteilt die Wasserbehörde zugleich die Baugenehmigung. Die Zuständigkeit verlagert sich also auf die Wasserbehörde, die nun auch die Baugenehmigung ausspricht. Entscheidend ist dabei, dass die Normen, die die eigentlich zuständige Behörde – hier also die Baubehörde – prüfen würde, in den Prüfungsumfang miteinzubeziehen sind. Der Prüfungsmaßstab verändert sich also nicht. Die Wasserbehörde überprüft in diesem Fall auch die baurechtlichen Anforderungen, obwohl sie eigentlich nur für das Wasserrecht zuständig wäre. Es wird lediglich das Verfahren gebündelt, nicht aber der inhaltliche Maßstab reduziert.

Die materielle Konzentration geht deutlich weiter. Hier wird ein anderes Prüfungsverfahren vollständig ersetzt. Das bedeutet, dass zusätzlich zur formellen Konzentrationswirkung auch die Überprüfung der Voraussetzungen der eingeschlossenen Genehmigung entbehrlich wird. Die Normen, die die eigentlich zuständige Behörde prüfen würde, sind dann in den Prüfungsumfang nicht miteinzubeziehen, sodass sich der Prüfungsmaßstab verändert. Ein Beispiel hierfür ist § 38 S. 1 Hs. 1 BauGB, der regelt, dass im Planfeststellungsverfahren für Vorhaben von überörtlicher Bedeutung die §§ 29 ff. BauGB nicht zu prüfen sind. Die konzentrierende Behörde muss also die bauplanungsrechtlichen Voraussetzungen gar nicht mehr prüfen, weil diese durch das Planfeststellungsverfahren vollständig verdrängt werden.

Konzentration im Verwaltungsverfahren bedeutet also die Zusammenfassung mehrerer Genehmigungsverfahren, wobei bei der formellen Konzentration nur die Zuständigkeit verlagert wird und der volle Prüfungsmaßstab erhalten bleibt, während bei der materiellen Konzentration die Prüfung der eingeschlossenen Genehmigungsvoraussetzungen insgesamt entfällt.

Im Verwaltungsverfahren stehen dem Bürger verschiedene Rechtsbehelfe zur Verfügung, die sich in zwei Kategorien einteilen lassen: förmliche und formlose Rechtsbehelfe.

Der förmliche Rechtsbehelf ist der Widerspruch nach §§ 68 ff. VwGO. Er dient der Selbstkorrektur eigener Entscheidungen durch die Verwaltung und bildet als Vorverfahren die Vorstufe zur Anfechtungsklage. Der Widerspruch ist also gesetzlich geregelt und an bestimmte Fristen und Formvorgaben gebunden.

Daneben gibt es die formlosen Rechtsbehelfe. Diese sind gesetzlich nicht geregelt, sondern ein Ausfluss des Petitionsrechts aus Art. 17 GG, weshalb sie auch als Petition bezeichnet werden. Es gibt eine Eselsbrücke, um sich die Eigenheiten formloser Rechtsbehelfe zu merken: „Formlos, fristlos, fruchtlos." Sie sind also an keine Form und keine Frist gebunden, führen aber in der Praxis häufig nicht zum gewünschten Ergebnis. Im Einzelnen lassen sich drei formlose Rechtsbehelfe unterscheiden.

Die Fachaufsichtsbeschwerde richtet sich gegen die sachliche Richtigkeit einer behördlichen Maßnahme, also gegen deren Recht- und Zweckmäßigkeit. Sie wird an den Vorgesetzten oder die Fachaufsichtsbehörde gerichtet. Ein besonderer Unterfall ist die Kommunalaufsichtsbeschwerde, die einschlägig ist, wenn der Beschwerdeführer die Ausübung kommunalaufsichtlicher Maßnahmen begehrt.

Die Dienstaufsichtsbeschwerde betrifft dagegen nicht die inhaltliche Richtigkeit einer Entscheidung, sondern die Art und Weise des dienstlichen persönlichen Verhaltens eines Amtsträgers. Ihr Ziel sind disziplinarische Maßnahmen gegen den betreffenden Beamten, und sie ist an den Vorgesetzten zu richten.

Die Gegenvorstellung schließlich ist die Bitte um erneute Sachprüfung, also die Anregung, eine bereits getroffene Entscheidung zu ändern oder aufzuheben.

Bei der Abgrenzung zwischen Widerspruch und formlosem Rechtsbehelf gilt: Befindet sich der Betroffene noch innerhalb der Widerspruchsfrist, ist eher der Widerspruch einzulegen, da dieser einen intensiveren Rechtsschutz bietet. Es ist allerdings auch ein gemischter Rechtsbehelf möglich, also eine Kombination aus förmlichem und formlosem Rechtsbehelf. Das kommt etwa in Betracht, wenn der Betroffene einen Verwaltungsakt rügt und daneben auch das persönliche Verhalten des handelnden Beamten beanstandet.

Rechtsbehelfe im Verwaltungsverfahren umfassen also den förmlichen Widerspruch nach §§ 68 ff. VwGO sowie die formlosen Rechtsbehelfe Fachaufsichtsbeschwerde, Dienstaufsichtsbeschwerde und Gegenvorstellung.

Präklusion bezeichnet den Ausschluss verspätet vorgebrachter Einwendungen im Verwaltungsverfahren. Wenn ein Beteiligter innerhalb einer gesetzlich bestimmten Frist keine Einwendungen erhebt oder diese zu spät vorbringt, kann die verspätete oder versäumte Einwendung nicht mehr geltend gemacht werden, sofern dies gesetzlich angeordnet ist. Die Einwendung ist dann präkludiert.

Dabei unterscheidet man zwei Formen der Präklusion. Bei der formellen Präklusion kann die Einwendung nur im behördlichen Verwaltungsverfahren nicht mehr geltend gemacht werden, wohl aber in einem späteren gerichtlichen Verwaltungsprozess. Der Betroffene verliert also lediglich die Möglichkeit, seinen Einwand noch im laufenden Verwaltungsverfahren vorzubringen, kann ihn aber vor Gericht noch erheben. Die materielle Präklusion geht deutlich weiter: Hier wird die Einwendung vollständig materiell vernichtet. Sie kann weder im behördlichen Verwaltungsverfahren noch in einem späteren gerichtlichen Verwaltungsprozess geltend gemacht werden. Der Betroffene verliert sein Einwendungsrecht also endgültig und umfassend. Für Klausur und Hausarbeit ist wichtig, dass regelmäßig materielle Präklusion vorliegt, wenn das Gesetz eine Präklusionsregelung vorsieht.

Ein praktisch bedeutsames Anwendungsfeld sind Nachbareinwendungen gegen eine Baugenehmigung. Die landesrechtlichen Regelungen unterscheiden sich dabei im Detail erheblich. In Baden-Württemberg regelt § 55 Abs. 2 S. 1 LBO BW die Präklusion von Nachbareinwendungen. In Bayern sieht Art. 64 Abs. 1 S. 3, Abs. 3 BayBO eine Präklusion vor, die allerdings nur bei öffentlicher Bekanntmachung des Bauvorhabens greift und eine Einmonatsfrist vorsieht. In Hessen bestimmt § 62 Abs. 1 S. 2 HBO eine Frist von zwei Wochen, jedoch ohne materielle Präklusionsfolge. In Niedersachsen gilt nach § 68 Abs. 2 S. 1 NBauO eine Frist von vier Wochen, ebenfalls ohne materielle Präklusionsfolge. Und in Nordrhein-Westfalen sieht § 74 Abs. 3 S. 2 BauO NRW gleichfalls eine Vierwochenfrist ohne materielle Präklusionsfolge vor.

Präklusion bedeutet also den Ausschluss verspäteter Einwendungen, wobei die materielle Präklusion den Regelfall bildet und die Einwendung sowohl im Verwaltungsverfahren als auch im gerichtlichen Prozess endgültig vernichtet.

Im Verwaltungsverfahren tritt die Behörde dem Bürger gegenüber mit verschiedensten Äußerungen entgegen. Diese Äußerungen lassen sich unter dem Oberbegriff der behördlichen Erklärung beziehungsweise behördlichen Willenserklärung zusammenfassen. Eine behördliche Erklärung ist die Äußerung einer Behörde, die entweder auf die Setzung einer Rechtsfolge gerichtet ist oder lediglich tatsächliche Informationen übermittelt. Je nachdem, welcher Fall vorliegt, unterscheidet sich die Rechtsnatur der Erklärung grundlegend.

Ist die behördliche Handlung auf die Setzung einer Rechtsfolge gerichtet, enthält sie eine Regelung. Die Behörde will also verbindlich Rechte oder Pflichten begründen, ändern oder aufheben. Die Folge einer solchen Regelung ist, dass ein Verwaltungsakt vorliegt. Wenn dir beispielsweise die Bauaufsichtsbehörde eine Baugenehmigung erteilt, dann regelt sie damit verbindlich, dass du bauen darfst – das ist eine auf eine Rechtsfolge gerichtete Handlung und damit ein Verwaltungsakt.

Handelt es sich dagegen um eine bloße Mitteilung, also eine nicht-regelnde Erklärung, liegt kein Verwaltungsakt vor. Beispiele für solche Mitteilungen sind Auskünfte, Hinweise, Erklärungen oder Empfehlungen. Wenn die Behörde dir etwa telefonisch mitteilt, welche Unterlagen du für einen Antrag einreichen solltest, oder dir empfiehlt, einen bestimmten Antrag zu stellen, dann setzt sie damit keine Rechtsfolge, sondern übermittelt lediglich tatsächliche Informationen. Die Folge ist, dass ein solches Handeln rechtlich als Realakt einzuordnen ist.

In Klausur und Hausarbeit kommt es gelegentlich darauf an, eine behördliche Äußerung richtig einzuordnen – also zu bestimmen, ob eine Regelung und damit ein Verwaltungsakt oder nur eine bloße Mitteilung und damit ein Realakt vorliegt. Diese Abgrenzung erfolgt durch Auslegung behördlicher Willenserklärungen nach dem objektiven Empfängerhorizont in analoger Anwendung der §§ 133, 157 BGB. Maßgeblich ist also nicht, was die Behörde intern bezweckt hat, sondern wie ein verständiger Empfänger in der Situation des Betroffenen die Erklärung verstehen durfte und musste.

Die behördliche Erklärung ist damit entweder eine auf Rechtsfolgen gerichtete Regelung, die als Verwaltungsakt einzuordnen ist, oder eine bloße Mitteilung ohne Regelungscharakter, die einen Realakt darstellt, wobei die Abgrenzung durch Auslegung nach dem objektiven Empfängerhorizont gemäß §§ 133, 157 BGB analog erfolgt.

Die Auslegung behördlicher Willenserklärungen lehnt sich an die Auslegung zivilrechtlicher Willenserklärungen an und erfolgt daher in analoger Anwendung der §§ 133, 157 BGB. Allerdings lassen sich die zivilrechtlichen Auslegungsregeln nicht unverändert auf das öffentliche Recht übertragen, denn die Auslegung behördlicher Willenserklärungen ist entscheidend geprägt vom Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung aus Art. 1 Abs. 3, 20 Abs. 3 GG.

Das hat zwei wichtige Konsequenzen. Zum einen kommt es nicht primär auf den tatsächlichen Willen des konkret handelnden Amtsträgers an, sondern auf den hypothetischen Willen eines gesetzestreuen Beamten. Wenn also ein Sachbearbeiter im Ordnungsamt eine Verfügung erlässt und sich später herausstellt, dass er dabei etwas anderes gemeint hat als das, was ein pflichtbewusster, gesetzeskonform handelnder Beamter in derselben Situation erklärt hätte, ist für die Auslegung der hypothetische Wille des gesetzestreuen Beamten maßgeblich. Zum anderen ist im Zweifel zu unterstellen, dass die Behörde eine rechtmäßige und insbesondere verhältnismäßige Maßnahme gewollt hat. Lässt eine behördliche Erklärung also mehrere Deutungen zu, von denen eine zu einem rechtswidrigen und eine zu einem rechtmäßigen Ergebnis führen würde, ist im Zweifel diejenige Auslegung zu wählen, die mit dem geltenden Recht im Einklang steht.

Behördliche Willenserklärungen werden also zwar in Anlehnung an §§ 133, 157 BGB analog ausgelegt, jedoch stets im Lichte der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, sodass der hypothetische Wille eines gesetzestreuen Beamten und im Zweifel eine rechtmäßige Maßnahme zugrunde zu legen sind.